Perustelut
Valmistelijat:
Sari Forsström (sari.forsstrom@jarvenpaa.fi)
Eveliina Taipale (eveliina.taipale@jarvenpaa.fi)
Tausta
Hallintojohtajan päätökseen 14.10.2024 § 1 Sopimuksen irtisanominen on tehty oikaisuvaatimus (liite 1). Oikaisuvaatimus on toimitettu kaupungin kirjaamoon 18.10.2024 ja siten jätetty oikaisuvaatimuksen jättöaikana.
Hallintojohtaja on oikaisuvaatimuksen kohteena olevalla päätöksellään 14.10.2024 § 1 (liite 2) päättänyt, että Järvenpään kaupunki (jäljempänä myös "Tilaaja") irtisanoo Palveluntuottajan (jäljempänä myös "Oikaisuvaatimuksen tekijä") kanssa tekemänsä oppilaskuljetuksia koskevan palvelusopimuksen (kuljetusten osa-alueet 1 ja 3) päättymään välittömästi, ilman irtisanomisaikaa ja että päätös pannaan täytäntöön välittömästi.
Oikaisuvaatimuksessa esitetyt vaatimukset
Oikaisuvaatimuksen tekijä vaatii, että:
1. viranhaltijapäätös kumotaan perusteettomana ja sopimustila palautetaan voimaan; ja
2. kaupunginhallitus määrää oikaisuvaatimuskohteen päätöksen täytäntöönpanon keskeytettäväksi sen ajaksi, kunnes oikaisuvaatimusviranomainen on arvioinut asian uudelleen ja tehnyt asiassa päätöksen.
Rekisterimerkinnät ennakkoperintä-, alv- ja työnantajarekistereissä
Tilaajan ja Palveluntuottajan välisen palvelusopimuksen kohdassa 8 on edellytetty Palveluntuottajan huolehtivan siitä, että Palveluntuottaja ja sen käyttämät alihankkijat täyttävät sopimussuhteen alkaessa ja Sopimuksen voimassaoloaikana Tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (1233/2006) mukaiset edellytykset eri rekistereihin kuulumisesta ja muista lain tarkoittamista velvoitteista.
Vastuu Groupin Luotettava kumppani -raportin (päivätty 3.10.2024) mukaan MKBuilding Oy ei ole rekisteröitynyt arvonlisäverorekisteriin Suomessa. Vastaavasti yhtiö ei ole enää myöskään ennakkoperintä- eikä työnantajarekisterissä. Veroviranomainen on tehnyt rekistereistä poistamista koskevat päätökset jo 20.9.2024. Tilaaja varasi Palveluntuottajalle irtisanomisuhkaisella kuulemispyynnöllä mahdollisuuden lausua asian johdosta 11.10.2024 klo 12 mennessä. Palveluntuottaja toimitti vastineensa määräajassa.
Saadun selvityksen perusteella Tilaaja katsoi, että Palveluntuottaja ei ole esittänyt sellaista selvitystä, että se olisi osoittanut korjanneensa rekisteröintivaatimuksesta johtuneet puutteellisuudet, eikä osapuolten välisen palvelusopimuksen ehdot siten enää täyttyneet. Näin ollen Tilaajalla on ollut palvelusopimuksen sekä julkisten palveluhankintojen yleisten sopimusehtojen (JYSE 2014 Palvelut, tarkastusversio huhtikuu 2022, jäljempänä myös ”JYSE”) 19.3. kohdan nojalla oikeus irtisanoa hankintasopimus päättymään välittömästi, kun selvityksen mukaan palveluntuottaja ei ole huolehtinut lakisääteisistä velvoitteista.
Oikaisuvaatimuksen tekijä väittää, että se on Palveluntuottajana toimittanut riittävän selvityksen Tilaajalle siitä, miksi rekisteröintimerkinnöissä on virhe. Oikaisuvaatimuksen tekijä väittää, että rekisteröintivaatimukset on korjattu ja niistä on annettu luotettava sekä riittävä selvitys, eikä Tilaaja tällä perusteella olisi voinut irtisanoa sopimusta. Lisäksi oikaisuvaatimuksen tekijä väittää, ettei mitään katkosta rekisterissä olemisessa tule olemaan, koska Verohallinto tulee merkitsemään Palveluntuottajan takautuvasti rekistereihin.
Kaupunki katsoo, että palvelusopimuksessa edellytetyt rekisteröintivaatimukset ja lakisääteisistä velvoitteista huolehtiminen eivät ole tulleet korjatuksi pelkästään sillä, että Palveluntuottaja on antanut Tilaajalle selvityksensä tai jättänyt oikaisuvaatimuksen Verohallinnon päätökseen.
Kaupungilla käytettävissä olevin tietojen perusteella Verohallinto ei ole vielä antanut Palveluntuottajan oikaisuvaatimuksen johdosta päätöstä rekistereistä poistamista koskien, joten oikaisuvaatimuksen tekijä ei tosiasiallisesti voi väittää Verohallinnon merkitsevän Palveluntuottajaa rekistereihin. Järvenpään kaupunki on 11.10.2024 ollut puhelimitse yhteydessä Verohallintoon. Saadun tiedon perustella, veroviranomainen ei ollut muuttamassa päätöstään.
Sopimuksessa irtisanomisoikeutta tilaajavastuulain mukaisten velvoitteiden noudattamisen osalta ei ole rajattu vain tilanteeseen, jossa palveluntuottaja toimittaa kerran vuodessa todistukset ja selvitykset. Tilaajavastuulain (1233/2006) 5 §:n mukaan tilaaja voi myös itse hankkia yrityksen rekisteröitymistiedot sekä sopimuspuolen verovelkaa koskevan tiedon Verohallinnolta verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 20 d tai 20 e §:n mukaisesti. Tilaajalla on oikeus hyväksyä muu kuin viranomaisen antama selvitys tämän pykälän 1 tai 2 momentissa tarkoitetuksi selvitykseksi tai todistukseksi, jos sen on antanut yleisesti luotettavana pidetty muu arvioija tai tietojen ylläpitäjä.
JYSE 2014 Palvelut -ehtojen kohdassa 19.1. viitataan sekä todistukseen verojen maksamisesta että verovelkaan, joten tämän kohdan voidaan katsoa viittavan laajemmin verojenmaksuvelvoitteista huolehtimiseen eikä vain pelkästään verovelkaan.
JYSE 2014 Palvelut -ehtojen 19.3. mukaan irtisanomisoikeus koskee myös tilannetta, jossa palveluntuottaja ei ole huolehtinut ”lakisääteisistä velvoitteistaan”. Lakisääteisten velvoitteiden voidaan JYSE 2014 Palvelut -ehtojen 19 ”Tilaajavastuu” -kappaleessa katsoa koskevan kaikkia tilaajavastuulain 5 §:n määrittelemiä lakisääteisiä velvoitteita ei ainoastaan sitä, että yrityksellä ei ole verovelkaa sekä eläkevakuutusmaksujen maksamista koskevia kohtia. Myös palvelusopimuksessa on erikseen tarkennettu, että palveluntuottaja vastaa siitä, että palveluntuottaja ja sen käyttämät alihankkijat täyttävät sopimussuhteen alkaessa ja Sopimuksen voimassaoloaikana Tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (1233/2006) mukaiset edellytykset eri rekistereihin kuulumisesta ja muista lain tarkoittamista velvoitteista.
Työnantajavelvoitteiden täyttämisessä ilmenneet epäselvyydet
Oikaisuvaatimuksen tekijä esittää oikaisuvaatimuksessaan, että se on kertonut ja selvittänyt Tilaajalle, että palvelut toteutetaan niin omalla henkilökunnalla kuin vuokrahenkilökunnalla. Lisäksi oikaisuvaatimuksen tekijä väittää, että sillä on tehtynä työterveyshuoltosopimus Pihlajalinnan kanssa.
Kaupungille aiemmin toimitetun selvityksen perusteella Palveluntuottaja on ilmoittanut, että sillä ei ole omia työntekijöitä, vaan se käyttää vuokratyövoimaa. Sopimuskauden käynnistyttyä yrityksellä ei työnantajarekisterissä ilmennyt olevan palkattua työvoimaa, mutta Järvenpään kuljetuksia hoitivat kuitenkin vaihtuvasti kolme kuljettajaa. Kaupunki lähetti Palveluntuottajan edustajalle kyselyn 05.09.2024 siitä, miten mm. työterveyshuolto on järjestetty. Tähän ei tullut vastausta. Kaupunki sai sen jälkeen tietää Palveluntuottajayhtiön äkillisestä omistajanvaihdoksesta 11.9.2024, jonka jälkeen uusi omistaja tavoitettiin puhelimitse 12.9.2024. Kaupunki pyysi myös tässä yhteydessä selvitystä työnantajavelvoitteiden ja edelleen mm. työterveyshuollon järjestämisestä. Kun pyydettyä selvitystä ei kuulunut, Kaupunki lähetti 17.09.2024 irtisanomisuhkaisen selvityspyynnön, jossa pyydettiin selvitystä yhtiön äkilliseen omistajanvaihdokseen liittyen muun ohella työnantajavelvoitteiden täyttämisestä.
25.9.2024 päiväämässään vastauksessa Palveluntuottaja ilmoitti kaupungille, että se osin vuokraa työvoimaa henkilöstöpalveluyritykseltä. Lisäksi Palveluntuottaja ilmoitti, että se kuuluu ennakkoperintä-, työnantaja- ja arvonlisäverorekistereihin. Palveluntuottaja ilmoitti näin siitä huolimatta, että se oli jo tietoinen Verohallinnon yhtiöön kohdistuneista selvityspyynnöistä. Verohallinto oli lähettänyt Palveluntuottajalle selvityskirjeen ennakkoperintärekisterin osalta 9.9. ja 11.9.2024 kuulemiskirjeen ja ilmoituksen rekistereistä poistamisesta. Verohallinto on tämän jälkeen, 20.9.2024 antanut päätöksensä Verohallinnon rekistereistä poistamisesta.
Kuljettajien vaihtuvuus ja katkot näistä ilmoittamisessa sekä vastaavasti Palveluntuottajan epäjohdonmukaiset ja puuttuvat selvitykset ovat aikaansaaneet Kaupungin näkökulmasta hyvin epäselvän tilanteen. Palveluntuottaja ei ole uskottavasti selvittänyt työntekijöitä koskevien velvoitteiden täyttämistä. Verohallinnolle Palveluntuottaja on kertonut, että sillä on useita työsopimuksia, jotka se myös on toimittanut Verohallinnolle. Verohallinto ei ole kuitenkaan pitänyt kyseisiä työsopimuksia uskottavina.
Kaupunki katsoo, että Palveluntuottaja ei ole kyennyt toimittamaan uskottavaa selvitystä työvoimatilanteestaan, työnantajavelvoitteidensa ja siten Tilaajavastuulain mukaisten velvoitteiden täyttämisestä.
Muista sopimusrikkomuksista
Oikaisuvaatimuksen tekijä väittää, että se ei ole Palveluntuottajana rikkonut sopimuksen ehtoja, mutta myöntää, että sopimussuhteen alkuvaiheessa on ilmennyt epäselvyyksiä. Oikaisuvaatimuksen tekijä katsoo, että epäselvyyksiin on puututtu ja ongelmat on korjattu sopimuksen mukaiselle tasolle.
Kaupunki toteaa, että sopimuskauden aikana on ilmennyt epäselvyyksiä, joista on reklamoitu useasti Palveluntuottajalle ja sopimusosapuolten kesken on järjestetty useita neuvotteluja epäselvyyksien selvittämiseksi. Toistuvina puutteina ovat olleet mm. kuljettajan vaihdoksista ilmoittamatta jättäminen, puhelinnumeroiden puuttuminen, kuljetuspaikkojen osoitteiden epäselvyydet, lasta vastaanottavien yhteystietojen puuttuminen ja erilaisten yhteystietojen epäselvyys. Edellä kuvatut toistuvat puutteet ovat rasittaneet sopimuksen olennaisen tarkoituksen täyttämistä.
Kaupunki on toimittanut virheistä ja puutteista useita reklamaatioita (kuten 8.8., 12.8., 17.9., muut lukuisat sähköpostireklamaatiot) sekä käynyt Palveluntuottajan kanssa useita reklamaatiopalavereita (kuten 9.8., 19.8., 22.8., 5.9., 8.10). Kaupunki on 27.8.2024 järjestänyt Palveluntuottajalle opastusta palvelun tuottamisesta varmistuakseen palvelun edellytysten täyttymisestä.
Virheet palveluntuotannossa ovat jatkuneet kaupungin järjestämän opastuksen, neuvonnan ja yhteisten neuvottelujen ja huomautusten jälkeenkin. Näihin virheisiin voidaan osaltaan vedota ja ne huomioida sopimusrikkomusten kokonaisuudessa perusteltaessa oikeutta päättää sopimus.
Lisäksi oikaisuvaatimuksen tekijä väittää, ettei Tilaaja ole hankintalain 81 §: n 1 momentin 9 kohdan soveltamiseksi esittänyt riittävästi näyttöä ja Tilaajan sopimuksen irtisanominen on ollut suhteellisuusperiaatteen vastaista.
Hankintalain 81 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan hankintayksikkö voi päätöksellään sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle ehdokkaan tai tarjoajan, jonka suorituksissa on ollut merkittäviä tai toistuvia puutteita jonkin keskeisen vaatimuksen toteuttamisessa; lisäedellytyksenä on, että puutteet ovat johtaneet kyseisen aikaisemman sopimuksen ennenaikaiseen irtisanomiseen, purkamiseen tai muihin vastaaviin sanktioihin.
Hankintalain vakiintuneessa soveltamiskäytännössä 9-kohdan katsotaan viittaavan kyseessä olevan hankintayksikön lisäksi muiden hankintayksiköiden aiempiin huonoihin kokemuksiin, jotka ovat johtaneet seuraamuksiin. Lainkohtaa koskevassa hallituksen esityksessä todetaan, että kohta 9 soveltuu, ei ainoastaan kyseessä olevan hankintayksikön, mutta myös muiden hankintayksikköjen vastaaviin kokemuksiin, jotka ovat johtaneet sopimuksen ennenaikaiseen irtisanomiseen, purkamiseen, vahingonkorvauksiin tai muihin vastaaviin sanktioihin. Tämä seikka on vahvistettu myös useassa markkinaoikeuden ratkaisussa.
Järvenpään kaupungilla on tiedossa jo julkisista lähteistä, että Palveluntuottajan laiminlyönnit velvoitteiden hoitamisessa ovat johtaneet sopimuksen päättämiseen ja uuden hankintapäätöksen tekemiseen ennenaikaisesti Kittilän kunnassa, Valtimolla ja Ilomantsissa. Raumalla Palveluntuottajan kanssa ei tehty sopimusta, koska Palveluntuottajan toimittamat selvitykset olivat puutteellisia.
Tilaajan ja Palveluntuottajan välisen palvelusopimuksen kohdassa 20 ”Sopimuksen irtisanominen ja purkaminen” todetaan seuraavasti: ”Tilaajalla on oikeus irtisanoa hankintasopimus päättymään välittömästi, jos Palveluntuottajaa rasittaa julkisia hankintoja koskevassa lainsäädännössä tarkoitettu pakollinen poissulkemisperuste tai julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016) 81 §:n 1 momentin 3-11 kohdissa tarkoitettu harkinnanvarainen poissulkemisperuste, vaikka peruste olisi syntynyt vasta sopimussuhteen alkamisen jälkeen”.
Näin ollen kaupunki katsoo, että Palveluntuottajaa rasittaa hankintalain 81 §:n 1 momentin 9 kohdan mukainen harkinnanvarainen poissulkemisperuste, ja sopijapuolten välisen palvelusopimuksen 20 kohdan mukaan Tilaajalla on tämänkin perusteen nojalla oikeus irtisanoa hankintasopimus päättymään välittömästi.
Selvyyden vuoksi todetaan, että Tilaajan ja Palveluntuottajan välisen palvelusopimuksen irtisanomisen syynä on ollut se, että Palveluntuottaja ei ole esittänyt sellaista selvitystä, että se olisi osoittanut korjanneensa rekisteröintivaatimuksesta ja sopimuksen tilaajavastuulain vaatimuksista johtuneet puutteellisuudet. Hallintojohtajan päätöksessä 14.10.2024 § 1 esitetyt muut sopimusrikkomukset kuitenkin osaltaan täydentävät Tilaajan oikeutta irtisanoa sopijapuolten välinen sopimus ja kokonaisuutena tarkastellen muodostavat myös perusteen sopimuksen päättämiselle.
Esteellisyysväitteeksi tulkittava väite
Oikaisuvaatimuksen tekijä on esittänyt oikaisuvaatimuksessa esteellisyysväitteeksi tulkittavan väitteen. Kaupunki toteaa, että väite on yksilöimätön ja perustelematon, eikä väitteen mukaisia "aikaisemmin olleita erimielisyyksiä, jotka eivät liity nyt käsillä olevaan sopimukseen" tunnisteta. Selvyyden vuoksi todetaan, että hallintolain (434/2003) 28 §:n mukaisia esteellisyysperusteita ei ole käsillä.
Täytäntöönpanokieltovaatimus
Oikaisuvaatimuksen tekijä vaatii, että oikaisuvaatimuksen käsittelevän viranomaisen on keskeytettävä päätöksen täytäntöönpano, jotta asia on selvitetty riittävästi. Perusteluna oikaisuvaatimuksen tekijä esittää, että: "Viranhaltijapäätös on kiellettävä täytäntöönpano, koska muutoin oikaisuvaatimuksen tarkoitus ja mahdollinen tehokkuus jää vaille vaikutuksia (hallintolaki 49 f § 3 momentti)".
Kuntalain (410/2015) 143 §:n mukaan päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos oikaisuvaatimus tai valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi taikka jos oikaisuvaatimuksen käsittelevä toimielin tai valitusviranomainen kieltää täytäntöönpanon. Koulukuljetusasian luonteen vuoksi on ollut välttämätöntä laittaa päätös täytäntöön välittömästi ja tiedottaa huoltajia ja lapsia päätöksestä. Oikaisuvaatimuksen tekijä ei ole esittänyt vaatimukselleen sellaisia perusteita, joiden johdosta oikaisuvaatimus tai valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi. Näin ollen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskeva vaatimus hylätään.
Toimivalta mihin päätös perustuu (Hallintosääntö, 12 § 28 kohta: kaupunginhallitus päättää kaupunginhallituksen ja sen jaoston sekä sen alaisen viranomaisen päätöksen johdosta tehdystä oikaisuvaatimuksesta.
SF