Kaupunginhallitus, kokous 11.1.2021

Perustelut

Valtuusto päätti 22.1.2018 § 6 muuttaa Kaupunkikehityksen palvelualueeksi 1.3.2018 lähtien. Palvelualuetta johtaa hallintosäännön 3 luvun 39 §:n mukaisesti palvelualuejohtaja. Henkilöstöasiainjaosto ehdottaa kokouksessaan 30.1.2018 kaupunginhallitukselle palvelualuejohtajan viran perustamista. Kaupunginhallitus perustaa kokouksessaan 5.2.2018 kyseisen viran. Virankelpoisuusehdoiksi on asetettu korkeakoulututkinto, johtamisosaaminen ja kunnallishallinnon tuntemus.

Kaupunkikehitystä on johtanut 1.1.2015 lähtien elinkeinojohtaja Olli Keto-Tokoi kaupunginjohtajan päätökseen 11.12.2014 § 80 (hallintosäännössä määritelty toimivalta) perustuen. Olli Keto-Tokoi on siis elinkeinojohtajan virassaan toiminut Kaupunkikehityksen ylimpänä johtajana.

Olli Keto-Tokoi täyttää viralle asetun muodollisen kelpoisuuden ja hän tuntee Kaupunkikehityksen toiminta-alueen. Olli Keto-Tokoi on hoitanut tehtävänsä Kaupunkikehityksen johtajana moitteetta ja hän on saanut viranhoidostaan myönteistä palautetta sekä organisaatiolta, yhteistyökumppaneilta että henkilöstöltä.

Elinkeinojohtaja Olli Keto-Tokoin asema muutoksessa

Kaupunkikehityksen nykyinen poikkeuksellinen johtamisrakenne ja siihen liittyvät päätökset johtamisen sisäisistä järjestelyistä viimeisen kolmen vuoden ajalle johtuvat joulukuussa 2014 silloiselle kehitysjohtajalle myönnetystä virkavapaasta 1.1.2015 lähtien ja myöhemmin viranhaltijan irtisanoutumisesta kaupungin palveluksesta. Virkavapaan myöntämisen yhteydessä tehdyt päätökset sisäisistä järjestelyistä johtamisessa aiheuttavat nyt tilanteen, jossa elinkeinojohtajan asema Kaupunkikehityksen johtajana tulee arvioida suhteessa lain kunnallisesta viranhaltijasta määräyksiin viranhaltijan asemasta.

Mikäli palvelualuejohtajan virka laitettaisiin julkiseen hakuun, eikä nykyistä elinkeinojohtajaa siirrettäisi perustettavaan kaupunkikehitysjohtajan virkaan, muuttaisi ratkaisu Olli Keto-Tokoin asemaa merkittävästi Kaupunkikehityksen ylimpänä johtajana. Kaupunkikehityksen johtaminen on ollut merkittävä osa elinkeinojohtaja Olli Keto-Tokoin nykyistä tehtävää. Tämä ratkaisu johtaisi siihen, että kaupunginhallituksen tulisi tehdä päätös kunnallisen viranhaltijalain 23  §:n mukaisesti Olli Keto-Tokoin virantoimitusvelvollisuuden muutoksesta ja määritellä näin ollen hänen tehtävänsä uudelleen.

Edellä olevaan perustuen päätöksentekoon tuodaan elinkeinojohtaja Olli Keto-Tokoin siirtäminen perustettavaan kaupunkikehitysjohtajan virkaan kunnallisen viranhaltijalain 24 §:n säännökseen viranhaltijan siirtämisestä toiseen virkasuhteeseen sekä Järvenpään kaupungin hallintosäännön 4 luvun 46 §:n 5 mom. perusteella. Olli Keto- Tokoi on antanut suostumuksensa siirtoon. Olli Keto-Tokoin siirrosta kaupunkikehitysjohtajaksi päättää valtuusto, koska kyseessä palvelualuejohtajatasoinen virka.

Aikaisempi menettelytapa vastaavassa tilanteessa

Järvenpään kaupungissa on hallintosäännön 4 luvun 46 §:n 5 mom viranhaltijan siirtäminen toiseen virkasuhteeseen perusteella siirretty aikaisemmin myös ylempiä viranhaltijoita toiseen virkasuhteeseen. Tämä oli menettelytapana nykyisen Lasten ja nuorten sekä Sivistyksen ja vapaa-ajan palvelualueiden palvelualuejohtajan nimittämisessä palvelualuejohtajaksi ( § 72 toimialajohtajan siirtäminen palvelualuejohtajaksi, valtuusto 10.10.2011). Vuonna 2011 tarjottiin myös silloiselle Terveyden ja elämänhallinnan edistämisen palvelualueen ja Ikäihmisten ja toimintarajoitteisten hyvinvoinnin tukemisen palvelualueen määräaikaisesti palvelujohtajan virkaa hoitaneelle kaupungin vakituiselle viranhaltialle mahdollisuutta siirtyä Sosiaali- ja terveyspalvelujen palvelualuejohtajaksi. Virka laitettiin kuitenkin julkiseen hakuun, koska viranhaltija ei ottanut virkaa vastaan. Hallintosäännön 4 luvun 46 § on tarkoitettu mahdollistamaan henkilöstön sisäiset siirrot uusiin tehtäviin. Edellä kuvattuun perustuen Olli Keto - Tokoin siirtäminen kaupunkikehitysjohtajaksi vastaa aiempaa toimintatapaa kaupungissa ja se on viranhaltijoiden tasaveroista kohtelua.

Olli Keto-Tokoin nykyinen elinkeinojohtajan virka on määritelty asiakkuusjohtajan tason viraksi ja tämä virka tulisi täytettäväksi rekrytoinnin kautta. Henkilöstöasiainjaosto päättää rekrytoinnin aloittamisesta sen jälkeen kun päätös Olli Keto-Tokoin siirtämisestä kaupunkikehitysjohtajan virkaan on tehty valtuustossa.

Henkilöstöasiainjaosto haastattelee kokouksessaan elinkeinojohtaja Olli Keto-Tokoin.

Liitteenä on Olli Keto-Tokoin CV.

Liitteenä on kaupunkikehitysjohtajan osaamisprofiili.

 Suunniteltu muutoksen kustannusvaikutus vuositasolla on sivukuluineen n. 95 000 euroa. Kustannukset katetaan Kaupunkikehityksen vuoden 2018 osalta päätetystä talousarviosta. Kaupunkikehityksen henkilöstömäärä kasvaa yhdellä, koska vapautuva elinkeinojohtajan virka tullaan täyttämään uudelleen. Näin vahvistetaan Kaupunkikehityksen johtamista ja resursointia. Vuodelle 2018 asetettuun henkilötyövuosien määrän tavoitteeseen muutoksella ei ole vaikutuksia, koska aikaisempaa kehitysjohtajan virkaa/henkilötyövuotta ei ole vähennetty Kaupunkikehityksen henkilötyövuosivarauksesta

Perustelut

Kaupunginhallituksen kokouksen 5.2.2018 § 38 perusteella asiaan on pyydetty lausunto ulkopuoliselta työoikeuteen erikoistuneelta asianajotoimistolta. Saadun lausunnon perusteella on mahdollista, että elinkeinojohtaja siirretään kunnallisen viranhaltijalain 24 §:n perusteella toiseen virkasuhteeseen mutta on suositeltavaa, että elinkeinojohtajan asemaa tarkastellaan kunnallisen viranhaltijalain 37 §:n perustuen, ja hänet tulisi siten sijoittaa suoraan perustettuun palvelualuejohtajan virkaan.

Lausunnon mukaan taloudelliset ja tuotannolliset perusteet virkasuhteen irtisanomiseksi ovat olemassa, kun viranhaltijan tehtävät ovat vähentyneet olennaisesti ja pysyvästi taloudellisista syistä, työnantajan tai yksikön tehtävien uudelleen järjestelyn vuoksi taikka muista niihin verrattavista syistä. Jotta tehtävien voitaisiin katsoa vähentyneen olennaisesti, on vähentymisen oltava vähäistä suurempaa. Lisäksi vähentymisen tulisi kohdistua viranhaltijan ensisijaisiin ja pääasiallisiin tehtäviin.

Viranhaltijan tehtävien voidaan katsoa vähentyneen olennaisesti ja pysyvästi esimerkiksi silloin, kun uudelleenjärjestelyn seurauksena viranhaltijan virkatehtävistä olennainen osa siirretään osaksi toista virkaa. Kunta voi itsehallintonsa nojalla päättää varsin vapaasti siitä, millä tavoin se tuottaa kunnan järjestettävänä olevat palvelut ja tehtävät edellyttäen, että järjestelyt ovat aitoja eikä niihin ryhdytä esimerkiksi individuaaliperusteisen irtisanomissuojan kiertämiseksi.  

Jos kunta on ennen irtisanomista tai pian sen jälkeen ottanut uuden henkilön samankaltaisiin tehtäviin ilman, että kunnan toimintaedellytyksissä on tapahtunut muutosta tai uudelleenjärjestely ei tosiasiallisesti vähennä työnantajalla tarjolla olevia tehtäviä tai muuta tehtävien laatua, ei irtisanomisperustetta ole olemassa. 

Vaikka irtisanomisperuste sinänsä olisi olemassa, ei irtisanominen ole mahdollista, jos viranhaltija on kohtuudella sijoitettavissa toiseen virkasuhteeseen. Viranhaltijalle on ensisijaisesti tarjottava sellaista virkaa tai virkasuhdetta, joka lähinnä vastaa hänen entistä virkasuhdetta ja tämän jälkeen muuta virkasuhdetta, johon hän ammattitaitoonsa ja kykyjensä puolesta on sopiva. Jos virkasuhdetta ei ole tarjolla, on selvitettävä työsuhteen tarjoamisen mahdollisuus ja mikäli tämäkään ei ole mahdollista, on selvitettävä mahdollisuus kouluttaa hänet uuteen tehtävään. 

Koska taustatietojen mukaan elinkeinojohtajan virkaa ollaan tosiasiassa muuttamassa alemman tasoiseksi viraksi, ja elinkeinojohtajan tehtävistä suurinta osaa ollaan siirtämässä osaksi palvelualuejohtajan tehtäviä, voidaan perustellusti esittää, että elinkeinojohtajan virkaa ollaan muuttamassa niin olennaisesti, että taloudellinen ja tuotannollinen irtisanomisperuste on käsillä. Tällöin Kaupungilla on velvollisuus tarjota elinkeinojohtajan viranhaltijalle irtisanomisen vaihtoehtona ensisijaisesti virkaa, joka lähinnä vastaa hänen tämänhetkistä virkasuhdettaan. Ottaen huomioon uudelleenjärjestelysuunnitelmat tehtävien siirron osalta, on hyvin todennäköistä, että juuri palvelualuejohtajan virka vastaa lähinnä hänen tämänhetkistä virkasuhdettaan. 

Jos elinkeinojohtajan viranhaltijalle ei näissä olosuhteissa tarjottaisi palvelualuejohtajan virkasuhdetta, voisi viranhaltija tehdä virkasuhteen päättämistä koskevasta päätöksestä oikaisuvaatimuksen sekä hakea muutosta valittamalla 
kuntalain säännösten mukaisesti. 

Edellä esitettyyn perustuen työnantajalla/Järvenpään kaupungilla on velvollisuus tarjota palvelualuejohtajan virkaa ensin elinkeinojohtaja Olli Keto-Tokoille. Koska asiaa tulee tulkita kunnallisen viranhaltijalain 37 §:n perusteella, täytyy asia käydä läpi Keto-Tokoin kanssa ennen lopullisen päätöksen tekemistä.

Lausunto on liitteenä 3.

Perustelut

Kaupunginvaltuusto on kokouksessaan 22.1.2018 §:ssä 6 päättänyt muuttaa kaupunkikehityksen palvelualueeksi 1.3.2018 lähtien. Palvelualuetta johtaa hallintosäännön 3 luvun 39 §:n mukaisesti palvelualuejohtaja.

Kaupunkikehitystä on johtanut ennen palvelualueeksi muuttamista 1.1.2015 lähtien elinkeinojohtaja Olli Keto-Tokoi kaupunginjohtajan päätökseen 11.12.2014 § 80 (hallintosäännössä määritelty toimivalta) perustuen. Olli Keto-Tokoi on elinkeinojohtajan virassaan toiminut kaupunkikehityksen ylimpänä johtajana.

Henkilöstöasiainjaosto on kokouksessaan 30.1.2018 §:ssä 2 päättänyt perustaa kaupunkikehitysjohtajan viran ja §:ssä 3 päättänyt ehdottaa kaupunginhallitukselle, että elinkeinojohtaja Olli Keto-Tokoi siirrettäisiin palvelualuejohtajan (kaupunkikehitysjohtaja) virkaan ajalle 1.3.2018 - 28.2.2019 kunnallisen viranhaltijalain 24 §:n ja Järvenpään kaupungin hallintosäännön 4 luvun 46 §:n 5 mom perusteella. Kaupunginhallitus on kuitenkin kokouksessaan 5.2.2018 §:ssä 38 päättänyt yksimielisesti palauttaa asian uudelleen valmisteltavaksi.

Uudelleen valmistelun aikana kaupunki on pyytänyt asiasta ulkopuolisen asiantuntijalausunnon työoikeuteen erikoistuneelta asianajotoimistolta kaupunginhallituksen ohjeistuksen mukaisesti. Lausunnon perusteella olisi ollut mahdollista, että elinkeinojohtaja olisi siirretty kunnallisen viranhaltijalain 24 §:n perusteella toiseen virkasuhteeseen mutta toimisto piti kuitenkin suositeltavampana, että elinkeinojohtajan asemaa tarkasteltaisiin kunnallisen viranhaltijalain 37 §:ään perustuen eli hänet tulisi siten sijoittaa perustettuun palvelualuejohtajan virkaan suoraan.

Kaupunginvaltuusto on kokouksessaan 19.3.2018 §:ssä 26 päättänyt sijoittaa kaupunkikehitysjohtajan virkaan 3.5.2018 alkaen Olli Keto-Tokoin kunnallisen viranhaltijalain 37 §:n ja Järvenpään kaupungin hallintosäännön 4 luvun 46 §:n 2 momentin perusteella,​ koska merkittävä osa elinkeinojohtajan tehtävistä on ollut siirtymässä palvelualuejohtajan virkatehtäviin.

Viisi kaupunginvaltuuston jäsentä on valittanut kaupunginvaltuuston 19.3.2018 §:ssä 26 tekemästä päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen 18.4.2018 päivätyllä kirjeellä. Helsingin hallinto-oikeus on pyytänyt Järvenpään kaupunginvaltuustoa antamaan lausunnon kyseisen valituksen johdosta. Järvenpään kaupungin hallintosäännön 2 luvun 12 §:n perusteella toimivalta lausunnon antamiselle asiassa on kaupunginhallituksella.

Alkuperäinen määräaika lausunnon antamiselle on ollut 21.5.2018. Määräaikaa on pidennetty 5.6.2018 saakka. 

Perustelut

Valmistelijat

hallintojohtaja Iiris Laukkanen, kaupunginlakimies Laura Kattelmäki

Helsingin hallinto-oikeus on tuomiollaan 16.11.2020 kumonnut Järvenpään kaupunginvaltuuston päätöksen 19.3.2018 § 26, jolla kaupunginvaltuusto on päättänyt, että elinkeinojohtaja Olli Keto-Tokoi sijoitetaan kaupunkikehitysjohtajan virkaan 3.5.2018 lukien kunnallisen viranhaltijalain 37 §:n ja Järvenpään kaupungin hallintosäännön 4 luvun 46 §:n 2 momentin perusteella, koska merkittävä osa elinkeinojohtajan tehtävistä on siirtymässä palvelualuejohtajan virkatehtäviin.

Tuomion jälkeen on kaupunginjohtajan toimeksiannosta pyydetty kaksi riippumatonta lausuntoa mahdollisen jatkovalituksen menestysmismahdollisuuksista, mikäli korkein hallinto-oikeus myöntäisi kaupungille asiassa valitusluvan.

Castrén & Snellman on lausunnossaan katsonut, että asiaan liittyy tulkinnallisia oikeuskysymyksiä, mikä sinänsä puoltaisi valituksen laatimista korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Asia on kuitenkin Castrén & Snellmannin mukaan oikeuskysymyksiltään ja luonteeltaan sellainen, että ratkaisun lopputulosta on hyvin vaikea arvioida. Kokonaisuutena Castrén & Snellman on arvioinut, että tapauksen mahdollisuudet saada valituslupa ja menestyä ovat kuitenkin suhteellisen vähäiset. Castrén & Snellman on perustanut näkemyksensä asiassa osittain myös tilastotietoon korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännöstä.

KPMG on puolestaan pitänyt Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisua yleispiirteisenä ja todennut, että asiaan liittyy sekä hallinto-oikeuden ratkaisun puolesta että sitä vastaan puhuvia seikkoja. KPMG:n käsityksen mukaan suhteellisen vakiintuneesti on esimerkiksi katsottu, että virkaan liittyvät tehtävät voivat vähentyä sen johdosta, että viran tehtävät uudelleenjärjestelyssä jaetaan muille viranhaltijoille / virkoihin tai muulle henkilöstölle. KPMG:n mukaan tällaisessa tilanteessa tosiasiallisesti jaon kohteena olevan viran tehtävät vähenevät pysyvästi. Hallinto-oikeuden ratkaisussa tämä seikka on sivuutettu sillä perusteella, että tehtävien tosiasiallinen määrä tai henkilöstömäärä ei ole vähentynyt. Tältä osin KPMG ei ole pitänyt hallinto-oikeuden ratkaisua kovin selkeästi perusteltuna.

Lausunnot kokonaisuudessaan ovat pykälän liitteenä.

Yhteenveto

Helsingin hallinto-oikeus on perustanut ratkaisunsa hyvin pitkälti näkökulmaan, jonka mukaan kaupunkikehityksen organisaatiomuutos ei ole merkinnyt tarvittavan henkilöstömäärän tai tarjolla olevan työn vähentymistä tai ratkaisevasti muuttanut tarjolla olevien tehtävien laatua. Hallinto-oikeus on lisäksi todennut, että uudelleenjärjestelyn myötä kaupungin henkilöstömäärä on tältä osin tosiasiassa lisääntynyt yhdellä, eli kyse ei hallinto-oikeuden mukaan ole ollut taloudellisen tilanteen vuoksi toteutetusta säästötoimenpiteestä. Kaupungilla ei siten hallinto-oikeuden mukaan olisi näissä oloissa ollut viranhaltijalain 37 §:n mukaista taloudellista tai tuotannollista perustetta viranhaltijan irtisanomiseen.

Kaupunki ei ole tavoitellut kaupunkikehitystä koskevilla uudelleenjärjestelyillä säästöjä vaan alkuperäinen lähtökohta, jossa yksi viranhaltija on toiminut sekä avainalueen johtajana että johtanut koko kaupunkikehitys -yksikköä ja myöhemmin kaupunkikehityksen palvelueluetta, ei ole ollut kestävä. Elinkeinojohtajan virkaan kuuluvat tehtävät ovat suurimmilta osin siirtyneet uuteen palvelualuejohtajan eli kaupunkikehitysjohtajan virkaan. Koska elinkeinojohtajan virka on tämän jälkeen jäänyt lähes tyhjäksi, on se tullut kaupungin näkemyksen mukaan lakkauttaa. Riidatonta on, että elinkeinojohtajan virka on lakkautettu vasta sen jälkeen, kun päätös kaupunkikehitysjohtajan viran täyttämisestä on päätetty valtuustossa.

Kaupungin näkökulmasta on ollut selvää, ettei kyseeseen ole voinut tapauksessa tulla taloudellinen vaan tuotannollinen, kaupunkikehityksen palvelualueen uudelleenorganisointiin liittyvä, irtisanomisperuste. Kaupungin näkemyksen mukaan elinkeinojohtajan tehtävät ovat viranhaltijalain 37.1 §:n mukaan olennaisesti ja pysyvästi vähentyneet tehtävien uudelleen järjestelyn vuoksi.

Sekä Castrén & Snellman että KT Kuntatyönantaja ovat ennen järjestelyn toteuttamista antamissaan kannanotoissaan katsoneet, että asiassa on ratkaisevaa, onko kysymyksessä virantoimitusvelvollisuuden muuttaminen vai niin laaja muutos, että kyseeseen tulee viranhaltijalain 24 §:n perustelujen mukaisesti viran lakkauttaminen ja uuden viran perustaminen ja sitä kautta tilanteen arviointi viranhaltijalain 37 §:n mukaisesti. Kaupungin näkemyksen mukaan virantoimitusvelvollisuuden muuttaminen ei ole ollut tilanteessa mahdollista vaan tapauksessa kyse on ollut niin laajasta muutoksesta, että kyseeseen on voinut tulla ainoastaan vanhan viran lakkauttaminen ja uuden viran perustaminen.

KT Kuntatyönantaja on kannanotossaan painottanut, että viranhaltijalain 37 §:n perustelujen mukaan viranhaltijalle tulee tarjota ensisijaisesti sellaista virkaa, joka lähinnä vastaa hänen entistä virkasuhdettaan ja vasta tämän jälkeen sellaista virkasuhdetta, johon hän on ammattitaitonsa ja kykyjensä puolesta sopiva. Sekä Castrén & Snellman, että KT Kuntatyönantaja ovat kannanotoissaan katsoneet, ettei uuden viran täyttäminen julkisella hakumenettelyllä ole ollut tapauksessa mahdollista tai ainakaan tähän liittyvien riskien näkökulmasta suositeltavaa.

Vaikka Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisua voidaan pitää KPMG:n lausunnossa kuvaamalla tavalla yleispiirteisenä, jossa ei ole otettu selkeästi kantaa muun muassa viran tehtävien vähentymiseen uudelleenjärjestelyn seurauksena tilanteessa, jossa uudelleenjärjestelyssä viran tehtävät on jaettu muille viranhaltijoille / virkoihin tai muulle henkilöstölle, on mahdollisen valituksen menestyminen asiassa varsin epävarmaa.

Edellä mainitusta johtuen ehdotetaan, ettei kaupunginhallitus lähde hakemaan asiassa valituslupaa korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Asianosaisella ja kunnan jäsenellä on kaupungin ratkaisusta riippumatta itsenäinen oikeus hakea asiassa valituslupaa. 

Salassapidon peruste

Asia liitteineen on kaupunginhallituksen esityslistalla salassa pidettävä julkisuuslain (621/1999) 24.1 §:n 19-kohdan perusteella, sillä tiedon luovuttaminen pykälän ja sen liitteiden sisällöstä olisi tällä hetkellä vastoin kaupungin etua mahdollisessa tulevassa oikeudenkäynnissä. Salassapidon peruste päättyy, kun asia on muutoksenhakuasteessa käsitelty tai kaupunki on vaihtoehtoisesti päättänyt, ettei asiassa haeta muutoksenhakulupaa.

Toimivalta

Kuntalaki (410/2015) 39.1 § 3-k

IL