Perustelut
Yhdyskuntarakenteen suunnitelman mukainen kehittäminen Haarajoen asemanseudulla ja Pietilän asuin- ja työpaikkatoimintojen alueella
Pietilän kaupunginosan ja Haarajoen aseman kehittäminen huomioitiin jo vuonna 2004 valmistuneessa yleiskaavassa. Vuonna 2021 vahvistetussa Järvenpään yleiskaavassa 2040 Haarajoen asemanseudulla on entistä selkeämpi rooli kasvavana aluekeskuksena ja kestävän liikkumisen mahdollistajana. Yleiskaavassa Haarajoen aseman välittömässä läheisyydessä on keskustatoimintojen aluetta (C-merkintä). Sitä ympäröivät asumiselle tarkoitetut alueet (AK, A ja AP-merkinnät) ja tiivistyvän asemanseudun vyöhykemerkintä (nuolimerkintä 600 metrin etäisyydellä). Uusia työpaikkatoiminnon alueita (TP-merkintä) on osoitettu Vähänummentien varrelle.
Alueen yhdyskuntarakenne on ollut aikaisemmin pientalovoittoista. Merkittävimmät alueelle laaditut asemakaavat ovat Annankulman pientalokaava 40 vuotta sitten ja Svengin yritysalueen kaava (2018, 2024) Vähänummentien pohjoispuolella. Haarajoen aseman ja Oikoradan valmistumisen (2006) myötä Järvenpään koillisten alueiden kehittämistä on ollut tarkoituksenmukaista suunnitella nykyistä tehokkaampana. Raideliikenteeseen tukeutuva yhdyskuntarakenne ja olemassa olevan aseman sekä tieverkoston täyspainoinen hyödyntäminen tukevat kestävää kehitystä ja kaupungin tasapainoista kasvua.
Tärkeimmät kehitettävät alueet sijaitsevat olemassa olevan tieverkon ja vesihuollon verkostojen välittömässä läheisyydessä Haarajoen aseman ympärillä, Laurilantiellä ja Lieksantiellä. Aluetta on tärkeä päästä kehittämään erityisesti Haarajoen asemanseudun läheisyydessä tehokkaasti niin, että edellytykset myös kaupallisille palveluille syntyvät. Alueella olemassa oleva koulu- ja päiväkotiverkossa on huomioitu jo nyt alueen tuleva väestönkasvupotentiaali. Pietilän kaupunginosasta on hyvät yhteydet Järvenpään keskustaan, terveyskeskukseen ja erikoiskaupan palveluiden pariin.
Järvenpään kasvu suuntautuu keskustan lisäksi asemanseuduille. Kaupungin laajimmat raakamaavarannot sijaitsevat tällä hetkellä Etelä-Järvenpäässä. Ainolan asemanseudun ja Ristinummen rakentuessa seuraavien kymmenen vuoden aikana on tärkeää varmistaa myös koillisen Järvenpään kehitys seuraavalla vuosikymmenellä. Haarajoen asemanseudulla ja Laurilantien varressa kaupungin maanomistus on toistaiseksi pirstaleista ja kehittämistä ei voida näistä lähtökohdista tehdä kokonaisvaltaisesti.
Lunastuksesta yleisesti
Euroopan ihmisoikeussopimuksessa todetaan, että ”Jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti.”. Euroopan ihmisoikeussopimuksen omaisuudensuojasäännöksestä käy ilmi, ettei omaisuudensuoja ole loukkaamaton vaan omaisuuden riistäminen muun muassa julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen mukaisesti on sallittua. Euroopan ihmisoikeussopimuksen omaisuudensuojasäännös jättää korvauksen tason kansallisessa lainsäädännössä tarkemmin määriteltäväksi.
Suomen perustuslain 15 §:ssä todetaan, että "Jokaisen omaisuus on turvattu. Omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla.". Lunastuslain 29 §:ssä todetaan, että "Lunastettavan omaisuuden omistajalla on oikeus saada täysi korvaus (lunastuskorvaus) lunastuksen vuoksi aiheutuvista taloudellisista menetyksistä.".
Miksi sitten lunastusta ylipäätään tarvitaan ja miksi vapaaehtoiset keinot eivät riitä. Ensinnäkin, omistaja voi kieltää omistuksen luovuttamisen uuteen käyttötarkoitukseen, minkä seurauksena yleisen tarpeen vaatimaa hanketta (tiet, voimalinjat, kaupunginosat, jne) ei saada toteutettua. Toiseksi, myyjällä on transaktiossa monopoliasema, minkä seurauksena maata ei saada välttämättä hankittua kohtuullisella hinnalla, mikä taasen estää yleisen tarpeen vaatiman hankkeen toteuttamisen. Yhteiskunnan kehittämisen näkökulmasta, lunastus onkin välttämätön rajoitus perustuslain omaisuuden suojaan. Lunastusmenettely on sen välttämättömyyden vuoksi hyväksytty myös kansainvälisessä ihmisoikeussopimuksessa ja se on käytössä käytännössä kaikissa sivistysvaltioissa.
Lunastuksen määritelmä vaihtelee eri kirjallisuuslähteissä ja erityisesti eri maiden välillä. Perinteisesti ja kansainvälisessä kontekstissa lunastaminen on ymmärretty yksityisen kiinteistön pakkoluovutukseksi julkiselle taholle (valtio, kunta), sillä ehdolla, että yleinen intressi sitä vaatii. Suomessa lunastaja voi olla valtio tai sen edustaja; valtion yhtiö; yhtiö, jossa valtio käyttää määräysvaltaa, kunta, kuntayhtymä, yksityinen yhtiö tai yksityinen henkilö. Vastaavasti omaisuuttaan voi joutua luovuttamaan pakolla paitsi yksityinen henkilö, osuuden omistaja (esim. yhteiset alueet), yksityinen yritys, kunta, valtion yritys tai valtio itsessään. Lunastaa saa kuitenkin vain ja ainoastaan, jos yleinen etu sitä vaatii. Yleistä etua ei ole kuitenkaan määritelty suomalaisessa lainsäädännössä, mistä johtuen sen määritelmä on laaja ja arviointi tapauskohtaista. Lunastaa voidaan kiinteistö, kiinteistön osa, käyttöoikeus kiinteistöön, osuus kiinteistöön, kiinteistön ainesosa jne.
Yleisen tarpeen määritelmää ei ole laissa, mistä johtuen sitä joutuu jatkuvasti tulkitsemaan tapauskohtaisesti yhteiskunnan kulloistakin tilannetta silmällä pitäen. Yleinen tarve tänä päivänä on jotain aivan muuta kuin mitä se oli lunastuslakia säädettäessä. Yleistä tarvetta tuleekin tulkita vallitsevan oikeuskäytännön ja muuttuvien olosuhteiden valossa.
Laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta (ns. lunastuslaki) on lunastamisen yleislaki. Sitä noudatetaan aina, kun muualla ei toisin sanota. Laki sisältää lunastuksen perusasiat (prosessin ja korvausten määräämisperusteet). Lukuisissa muissa laeissa säädetään myös lunastuksesta (maankäyttö ja rakennuslaki, maantielaki, ratalaki, kiinteistönmuodostamislaki, laki omaisuuden pakkolunastuksesta puolustustarkoituksiin, luonnonsuojelulaki, vesilaki).
Lunastuksen edellytykset
Lunastusperusteella tarkoitetaan säännöstä, jonka nojalla lunastaminen käy mahdolliseksi. Yleinen tarve on ns. yleinen lunastusperuste, jonka on täytyttävä jokaisessa lunastuksessa. Erityiset lunastusperusteet täydentävät ja konkretisoivat yleistä lunastusperustetta. Mikäli lunastuspäätös annetaan erityisellä lunastusperusteella, voi sillä olla vaikutusta lunastamisen edellytyksiin (esim. vesijätön lunastus: edellytys tilusvaihdosta) ja korvauspäätökseen (lunastus yhdyskuntarakenteen kehittämiseen: arvonleikkauksen soveltaminen; vesilain mukainen lunastus: 1,5-kertainen korvaus).
Maankäyttö- ja rakennuslain 5 a §:n mukaan kunnan maapolitiikka käsittää kunnan maanhankintaan ja kaavojen toteuttamiseen liittyvät tavoitteet ja toimenpiteet, joilla luodaan edellytykset yhdyskuntien kehittämiselle. Mainitun lain 20 §:n mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan sekä maapolitiikan harjoittamisesta. Mainitun lain 99 §:n 1 momentin mukaan asianomainen ministeriö voi yleisen tarpeen vaatiessa myöntää kunnalle luvan lunastaa alueen, joka tarvitaan yhdyskuntarakentamiseen ja siihen liittyviin järjestelyihin tai muutoin kunnan suunnitelmallista kehittämistä varten. Saman pykälän 3 momentin mukaan asianomainen ministeriö voi lisäksi myöntää kunnalle luvan lunastaa alueen, joka on yleiskaavassa osoitettu liikenneväyläksi, asuntorakentamiseen tai siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen ja jota tarvitaan kunnan suunnitelmanmukaiseen yhdyskuntakehitykseen, sekä alueen, joka on tarkoitettu kunnan tai kuntayhtymän laitokselle tai muihin näiden tarpeisiin. Asuntorakentamiseen tai siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen lunastettavaan alueeseen voi sisältyä myös virkistys- ja suojelualuetta.
Kunnalle kuuluu maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin mukaisesti maapolitiikan harjoittaminen alueellaan. Lain esitöissä on korostettu maapolitiikan merkitystä yhdyskuntien kehittämisen välineenä ja tavoitteena on lisätä riittävää ja monipuolista tonttitarjontaa toimivan kilpailun edistämiseksi erityisesti kaupan toimialalla ja asuntorakentamisessa. Nyt käsillä olevat alueet ovat maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 ja 3 momentissa edellytetyllä tavalla osoitettu yleiskaavassa liikenneväyliksi, asunto- ja työpaikkarakentamiseen sekä siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen. Lunastuksen kohteena olevia alueita tarvitaan Järvenpään kaupungin suunnitelmanmukaiseen yhdyskuntakehitykseen.
Järvenpään kaupunki hakee lunastuslupaa lunastuslain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun erityisen lunastusperusteen sisältävän maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 ja 3 momentin nojalla. Maankäyttö- ja rakennuslain esitöissä (YmVM 6/1998 vp) on katsottu, että 99 §:ssä säädetyt lunastusluvan myöntämisen edellytykset konkretisoivat yleisen tarpeen käsitettä. Näin ollen on katsottava, että 99 §:n 1 ja 3 momentissa säädettyjen edellytysten täyttyessä voidaan lunastuksen katsoa olevan yleisen tarpeen vaatimaa. Suomen perustuslain 15 §:n 2 momentissa tarkoitettu yleinen tarve ilmenee niistä aluevarauksista, jotka alueelle on kaupungin maankäytön suunnitelmien perusteella yleiskaavassa osoitettu. Lunastettavat kiinteistöt aluerajauksineen ja niihin kohdistuvat yleiskaavamerkinnät on esitetty liitteissä 1 ja 2.
Nyt käsillä olevasta lunastuksesta voidaan edellä esitetyn mukaisesti todeta, että se on yleisen tarpeen vaatima ja sitä koskevat lunastuksen edellytykset täyttyvät. Päätöksen lunastusluvan edellytysten täyttymisestä tekee Ympäristöministeriö.
Lunastusluvan vaikutukset elinkeinoelämään
Lunastuslupa mahdollistaa Haarajoen asemanseudun ja Vähänummentien varren yritys- ja elinkeinoalueiden toteuttamisen. Haarajoen asemanseutu on keskustatoimintojen aluetta (noin 7 hehtaaria) ja Vähänummentien varsi työpaikka-aluetta (noin 17 hehtaaria). Ottaen huomioon Järvenpään kaupungin akuutin pulan työpaikkatonteista, on lunastusta pidettävä yritystonttitarjonnan näkökulmasta erityisen tärkeänä. Lunastuksen kohteena olevilla alueilla ei sijaitse merkittävää elinkeinotoimintaa. Lunastettava alue on tällä hetkellä pääasiassa maa- ja metsätalouskäytössä ja osittain asumiskäytössä. Lunastuksen yhteydessä asianosaiset lähtökohtaisesti menettävät mahdollisuuden käyttää lunastettavaa aluetta näihin tarkoituksiin. Kun otetaan huomioon, että lunastuksen yhteydessä korvataan lunastuksesta aiheutuva taloudellinen menetys, ei edellä kuvattujen käyttömahdollisuuksien estymistä sinänsä voida pitää lunastuksesta aiheutuvana haittana.
Järvenpään kaupungin maapoliittinen ohjelma
Maankäyttöpolitiikka on asunto-, elinkeino- ja ympäristöpolitiikan ohella yksi kuntasuunnittelun kulmakivistä. Maankäyttöpolitiikka tarkoittaa maankäytön suunnittelun ja maapolitiikan muodostamaa kokonaisuutta. Maankäytön suunnittelun kaksi keskeisintä työkalua ovat yleiskaava ja asemakaava. Maapolitiikka taasen pitää sisällään ne työkalut ja toimintamallit, joilla tuetaan maankäytön suunnittelua ja kaavoituksen toteutusta, luodaan pelisääntöjä maan hankintaan ja luovutukseen, sekä aktivoidaan rakentamiskelpoista tonttivarantoa. Järvenpään kaupungin maapoliittinen ohjelma esittää ne toimintatavat ja -linjaukset, mitä Järvenpään kaupunki on päättänyt käyttää maanpolitiikkaa harjoittaessaan. Maapoliittisessa ohjelmassa esitettyjä toimintatapoja ja -linjauksia käytetään Järvenpään kaupungissa johdonmukaisesti ja niihin yhteisesti sitoutuen, jotta kaupungin tavoitteet voidaan saavuttaa avoimin pelisäännöin, ennakoidusti ja yhdenvertaisuusperiaatetta noudattaen.
Järvenpään kaupunki on kohdistanut maanhankintatoimenpiteet ensisijaisesti niille alueille, joilla on voimassa oleva yleiskaava (merkinnät asuminen ja työpaikka-alueet) mutta ei asemakaavaa. Asemakaavoituksen kautta kaupungin omistuksessa olevasta raakamaasta jalostetaan rakentamiskelpoisia tontteja niin asuntotuotannon kuin elinkeinoelämänkin tarpeisiin, jotta kaupungin strategisten tavoitteiden (esim. työpaikkojen luonti) ja velvoitteiden (esim. asuntotuotanto erityisryhmien tarpeisiin) saavuttaminen varmistetaan.
Kaupungin maanhankinnasta yleisesti
Vapaaehtoiset kaupat ovat Järvenpään kaupungin ensisijainen maanhankinnan keino. Vapaaehtoisten kauppojen avulla pyritään varmistamaan se, että kaupungilla on riittävä ja eheä maanomistus niillä alueilla, joille asemakaavoitusta ollaan suunnittelemassa. Maa hankitaan kaupungin omistukseen hyvissä ajoin ennen asemakaavoitusta. Omalle maalle kaavoitettaessa on kaupungilla parhaat edellytykset jouduttaa kaavoitusprosessia ja varmistaa se, että tontit rakentuvat silloin, kun niiden aika on. Menettely tukee kaupungin strategiaa, ja varmistaa sen, että maanmyyntulot voidaan kanavoida kaavoitusalueen infrastruktuurikulujen kattamiseen.
Kaupunki hankkii ensisijaisesti omistukseensa ns. raakamaata. Raakamaalla tarkoitetaan asemakaavoittamatonta kaupunkimaata, jolla on käyttötarkoituksen muutokseen perustuvaa odotusarvoa, mutta jonka tuleva käyttö ei ole tarkasti ja varmuudella tiedossa. Järvenpään keskeiset raakamaa-alueet tullaan hankkimaan kaupungin omistukseen kokonaisuudessaan ja hyvissä ajoin ennen detaljikaavoituksen käynnistämistä. Hankittavasta raakamaasta maksetaan sen markkina-arvon mukainen hinta.
Järvenpään kaupungin maapoliittisessa ohjelmassa on todettu, että kaupunki käyttää maa-alueiden hankintaan lunastusmenettelyä, jos maa-alueita ei vapaaehtoisia menettelyjä käyttäen saada hankittua oikea-aikaisesti ja/tai alueiden markkina-arvon mukaisella hinnalla. Maiden hankkimista muulla kuin sen markkina-arvon mukaisella hinnalla ei kaupunki voi hyväksyä, sillä maanomistajien yhdenvertainen kohtelu velvoittaa kaupunkia yhtenäisiin hinnoittelumenetelmiin. Mikäli maista taasen maksettaisiin muu kuin markkina-arvon mukainen hinta, tulisivat hankkeet kannattamattomiksi, ja jäisivät siten toteutumatta. Tästä johtuen on välttämätöntä, että maat hankitaan niiden markkina-arvoon perustuen, ensisijaisesti vapaaehtoisiin keinoihin tukeutuen, mutta viime kädessä, myös lunastusmenettelyä käyttäen. Lunastusmenettelyn käyttäminen edellyttää lisäksi, että se on kaavan toteuttamisen kannalta perusteltua ja, että yleinen tarve sitä vaatii.
Kaupunkikehityslautakunta on hyväksynyt lautakuntaan nähden sitovina toiminnallisina tavoitteina maanhankintaohjelman vuosille 2020-2023. Maanhankintaohjelman toteutumista on raportoitu puolivuosittain osana kaupunkikehityksen palvelualueen käyttösuunnitelmien toteumaraportteja. Nyt käsiteltävänä oleva alue on sisältynyt maanhankintaohjelman prioriteettialueeseen nro 1.
Maanhankintaneuvottelut Haarajoen asemanseudulla ja Pietilän asuin- ja työpaikkatoimintojen alueella
Kaupunki lähetti maanostotarjoukset vuonna 2010 Haarajoki-Pietilä alueen maanomistajille. Mukana oli myös nyt lunastuksen kohteena olevien tilojen silloiset maanomistajat. Tällöin kaupunki tarjosi yleiskaavan mukaisista työpaikka- ja asuinalueista pääsääntöisesti 2,95-3,00 €/m2. Tuolloin ostotarjoukset johtivat Pietilä-Haarajoki alueella raakamaakauppoihin neljän maanomistajan kanssa, yhteensä raakamaata hankittiin noin 72 ha.
Pietilä-Haarajoki alueen maanomistajille, joiden kanssa ei päästy vuoden 2010 tarjouskierroksella maaliin, lähetettiin uudet ostotarjoukset 2016. Yleiskaavan mukaisista työpaikka-alueista kaupunki tarjosi 3,00 €/m2 ja asumiseen osoitetuista alueista 3,25 €/m2. Tarjouskierros johti kahteen raakamaakauppaan, joilla hankittiin maata noin 4,3 ha.
Vuonna 2018 lähetettiin ostotarjoukset lunastuksen kohteena olevien tilojen maanomistajille. Tarjotut ostohinnat noudattivat aikaisempaa linjaa, yleiskaavan mukaisista työpaikka-alueista tarjottiin 3,10 €/m ja asumiseen osoitetuista alueista 3,25 €/m. Ostotarjoukset johtivat kahteen raakamaakauppaan, joilla saatiin hankittua maata 1,8 ha.
Järvenpään kaupunki hyväksyi 2021 uuden yleiskaavan (Yleiskaava 2040). Yleiskaavaa valmisteltaessa käynnistettiin maanhankintaohjelma vuosille 2020-2023, jossa prioriteetti 1 alueeksi määriteltiin nyt käsillä oleva alue.
Alueen maanomistajille lähetettiin keväällä 2020 päivitetyt ostotarjoukset, joissa huomioitiin mahdolliset yleiskaavassa tulevat käyttötarkoituksen muutosten aiheuttamat hinnan korotukset. Yleiskaavan mukaisista työpaikka-alueista tarjottiin 3,10 €/m2, pientaloasumiseen osoitetuista alueista 3,25 €/m2 ja kerrostaloasumiseen osoitetuista alueista 3,70 €/m2. Tarjouskierros johti yhteen toteutuneeseen raakamaakauppaan, josta saatiin hankittua maata noin 5,6 ha.
Covid-19 virustauti pysäytti lähes kokonaan neuvottelut maanomistajien kanssa, tapaamisia ei voinut järjestää ja maanomistajien puolelta haluttiin siirtää keskustelut myöhäisempään ajankohtaan. Keväällä 2022 kaupungin aloitteesta käytiin puhelinkeskustelut maanomistajien kanssa ja esitettiin neuvottelujen järjestämistä. Neuvottelut toteutuivat osittain ja osalle maanomistajia lähetettiin uusi tarjous.
Neuvottelukierros johti yhteen raakamaakauppaan, josta saatiin hankittua maata yhteensä 5,5 ha. Vuonna 2023 solmittiin neuvottelujen tuloksena vielä kolme uutta raakamaakauppaa, joiden yhteenlaskettu pinta-ala oli noin 3,9 hehtaaria.
Maanhankintakeskustelu ja neuvotteluja on käyty jatkuvasti myös neuvottelukierrosten välissä. Kokonaisuutena kaupunki on onnistunut hankkimaan alueelta vuosien saatossa yhteensä 27 kiinteistöä, jotka kattavat noin kolme neljäsosaa prioriteettialueen pinta-alasta.
Lunastuksen kohteiksi esitettävät kiinteistöt tai niiden osat
Järvenpään kaupunki hakee ympäristöministeriöltä lupaa lunastaa omistusoikeuksin liitteissä 1 ja 2 esitetyt kiinteistöt tai niiden osat. Lunastuslupahakemus on päätöksen liitteenä.
Toimivalta, päätöksestä valittaminen ja päätöksen täytäntöönpano
Lunastusluvan hakemisesta päättää kuntalain 1.2 §:n mukaan kunnanvaltuusto, jollei se ole kuntalain 14 §:n mukaisesti siirtänyt päätösvaltaa asiassa alemmalle kunnan viranomaiselle. Järvenpäässä päätösvaltaa asiassa ei ole johtosäännöllä siirretty kaupunginhallitukselle tai lautakunnalle. Päätös lunastusluvan hakemisesta on luonteeltaan valmisteleva ratkaisu. Siitä ei sen vuoksi voi valittaa (KHO 1986 1147).
MA