Kaupunginhallitus, kokous 28.8.2020

Pöytäkirja on tarkastettu

§ 288 Lähetekeskustelu ja vuosien 2021-2023 talousohjelmakehys

JARDno-2020-1561

Aikaisempi käsittely

Valmistelija

Kirsi Rinne, talousjohtaja, kirsi.rinne@jarvenpaa.fi

Perustelut

Toimintaympäristön kehitys

Maailman ja Suomen talousnäkymät ovat heikentyneet vuoden 2020 alussa puhjenneen koronapandemian seurauksena erittäin nopeasti. Koronapandemia on johtanut maailmanlaajuisesti taloudet taantumaan. 
Myös kuntasektorin talous on kiristynyt merkittävästi koronakriisin seurauksena, heijastuen erityisesti kuntien verotuloihin. Rajoitustoimien seurauksena kuntien toimintaa on supistettu, mikä on vähentänyt toimintatuottoja ja toisaalta poikkeusjärjestelyt on lisänneet toimintamenoja.

Arvioiden mukaan korona heikentää kuntataloutta yli miljardilla eurolla vuonna 2020 valtion tukitoimenpiteistä huolimatta. Kuntatalouden näkymä lähivuosille on historiallisen synkkä. Kuntasektorin tulojen ja menojen epätasapainoa painaa koronan lisäksi muun muassa väestön ikääntyminen ja korjausvelka. 

Koronan aiheuttaman kriisin vaikutukset vaihtelevat kunnittain merkittävästi riippuen mm. kunnan tulo- ja menorakenteesta sekä väestö- ja elinkeinorakenteesta. Hallitus päätti kesäkuussa toimenpiteistä, jolla helpotetaan koronapandemiasta ja siihen liittyvistä rajoitustoimista johtuvia kuntien talouden haasteita. Vaikka Koronan vaikutukset kiistatta heijastuvat myös tulevalle vuodelle sekä verotulojen madaltumisen että patoutuneen palvelukysynnän realisoituessa kuntien hoidettavaksi, ovat tukitoimenpiteet määräaikaisia ja näillä näkymin kohdistumassa vain vuodelle 2020. Vaikutusarvioiden tarkentuessa kunnille suunnattua toimenpidekokonaisuutta saatetaan täydentää lisätalousarvioissa ja syksyn budjettiriihessä.

Järvenpään kaupungin talous 2020

Koronapandemialla on merkittävät negatiiviset vaikutukset Järvenpään kaupungin talouteen. Kaupungin talousarvio laadittiin alunperin lähes 7 miljoonaa euroa alijäämäiseksi, koska menojen ja tulojen useampivuotista epätasapainoa ei pystytty kääntämään positiiviseksi näin lyhyessä ajassa merkittävästä toimenpideohjelmasta huolimatta. Koronapandemian seurauksena alijäämäennuste tulee ylittymään ja kunnan taseeseen kertynyt ylijäämä 9,7 miljoonaa euroa syödään vuoden 2020 loppuun mennessä. Tunnistettu tarve ylijäämäpuskurin kerryttämiseen tulee koronan seurauksena entistä haastavammaksi toteuttaa. 

Koronakriisin seurauksena kaupungin verotulot laskevat viimeisimmän, Kuntaliiton kesäkuun ennusteeseen pohjaavan arvion mukaan 12,67 miljoonaa euroa verrattuna hyväksyttyyn talousarvioon. Pudotus kohdistuu erityisesti kunnallisverotuottoihin (-11,62 Me). Yhteisöverotuottojen arvioidaan laskevan 0,6 Me vuonna 2020. Arviossa on huomioitu noin miljoonan euron lisäys yhteisöverotuloihin tilapäisen yhteisöveron jako-osuuden korotuksesta. Kuntien jako-osuuden korotus poistuu 2021. Valtion kompensaatiot helpottavat osaltaan tilannetta vuonna 2020, mutta verotulojen alenema vaikuttaa vielä tulevinakin vuosina. Veronmaksulykkäysten aiheuttamien verotulomenetysten tilapäinen korvaus 4,52 miljoonaa euroa tasoittaa rahoitustarvetta 2020, mutta vastaava summa peritään korkoineen takaisin vuonna 2021, eikä se siten ole oikea tukitoimenpide.

Korona on alentanut myös palvelualueiden maksu- ja myyntituottoja, mikä synnyttää lisähaasteita, kun menoja ole pystytty sopeuttamaan palvelusulkuja vastaavasti. Lisäksi poikkeusjärjestelyt kasvattavat toimintamenoja. Toimintamenojen ja tulojen korona-arvioiden teko on kesken ja ne tarkentuvat johdon raportin laadinnan yhteydessä. Euromääräisesti suurimmat tulomenetykset liittyvät vuonna 2020 päivähoitomaksutuottoihin, sekä vapaa-aika-, harrastus- ja kulttuuripalvelujen erilaisiin myyntituloihin. Epidemia-ajan poikkeusjärjestelyt lisää menopaineita erityisesti siivouksen osalta, joskin kevään sulkujen ja palvelujen alasajon mahdollistamat säästöt helpottavat tilannetta. Samoin tilannetta helpottaa tulomenetysten ja poikkeusolojen lisäpalvelujen kattamiseksi haetut valtionavut. Tämän hetkisen arvion mukaan koronan vaikutus oman toiminnan tuottoihin ja kuluihin on 1-1,5 miljoonaa euroa.

Toimintamenojen osalta merkittävimmät ylitysriskit ovat Keusotessa, ja niitä kohdentuu koronasta johtuen myös tulevalle vuodelle. Keusote ei ole vielä esittänyt virallisia, suoritelaskentaan perustuvia kuntakohtaisia ennusteitaan kuluvalle vuodelle, mutta näillä näkymin budjetti ylittyy oleellisesti. HUS:n palvelusuunnitelman mukainen käyttö on suunniteltua alhaisemmalla tasolla kiireettömän hoidon vähennyttyä korona-aikana, mutta tästä huolimatta erikoissairaanhoidon menot ylittänevät tehdyn varauksen.

Heinäkuun tilinpäätösennusteen mukaan kuluvan vuoden alijäämä on -16,9 miljoonaa euroa ja lisää velkaa otetaan lähes 50 miljoonaa euroa. 

Kehyksen laadintaperiaatteet

Kaupunginvaltuusto hyväksyi 11.11.2019 § 81 sitovan talousohjelman nelivuotiskaudelle 2020-2023. Poikkeuksellisen haastavasta ja turbulentista taloustilanteesta ja toimintaympäristömuutosten heikosta ennakoitavuudesta johtuen uusi kehysesitys on laadittu nelivuotiskauden asemesta vuosiksi 2021-2023.

Nelivuotiseen kehykseen palataan vuoden kuluttua, jolloin valmistellaan kehys vuosiksi 2022-2025. Vuoden kuluttua pitäisi olla varmuus siitä, eteneekö kaupungin toimintaan oleellisesti vaikuttava maakuntauudistus toteutukseen asti. Tämänhetkisen maakuntavalmistelun mukaisesti sosiaali- ja terveyspalvelut sekä pelastustoimi siirtyvät 1.1.2023 alkaen maakuntien vastuulle. Kokonaisuuden erottamiseksi kaupungin muusta toiminnasta pelastustoimen määräraha on kehyksessä esitetty omaksi, Konsernipalvelujen sitovuustasosta erotettavaksi sitovuustasokseen. Sitovuustasoihin ei esitetä muita muutoksia.  

Maakunnan eriytymistä kaupungin toiminnasta ja sen vaikutusta kunnallisveroprosenttiin ja valtionosuuksiin ei ole huomioitu vuoden 2023 kehyksessä. Talousohjelmaa täydennetään tältä osin maakuntavalmistelun edetessä. 

Edellisen talousohjelman laadintaperiaatteiden mukaisesti sitovuustasojen määrärahat ovat nettositovia koko talousohjelmakauden osalta. Mikäli sitovuustasolla jää käyttämättä määrärahaa vuodelta 2021, voivat lautakunnat esittää vuoden 2021 tilinpäätöksen laadinnan yhteydessä käyttämättä jääneiden määrärahojen siirtämistä vuosille 2022-2023. Vastaavasti, mikäli määräraha ylittyy, tulee ylitys kattaa vuosien 2022-2023 määrärahasta. 

Kansallisessa taloustietojen raportoinnissa siirrytään vuodesta 2021 alkaen kvartaaliraportointiin. Syklin yhdenmukaistamiseksi laajempi talousarvioseuranta ehdotetaan muutettavan kolmannesvuosiraporteista puolivuotisraportoinnoiksi. Kuukausiraportointia on tarkoitus jatkaa muutoksesta riippumatta. Syklin muutos lisää mahdollisuuksia keskittää tekeminen talousarvioon ja seurantaan tarkoituksenmukaisemmalla tavalla, kun osavuosikatsauksen ja talousarvion laadinta ei ajoitu yhtä vahvasti samaan kuukauteen. 

Talousarviokehys 2021-2023

Lähtökohtana kehyksen laadinnalle on hyväksytty 2020-2023 talousohjelma ja kaupunginhallituksen 24.8.2020 käsittelyssä olevat talousarvio- ja -ohjelmamuutosesitykset kaudelle 2020-2023. Huolimatta koronan aiheuttamista uusista taloushaasteita, talousohjelmakehys on laadittu siten, että kaupungin tulos kääntyy kaupungin strategisten päämäärien mukaisesti ylijäämäiseksi vuonna 2022 luoden perusedellytyksen tasapainoiselle taloudelle. Taseeseen vuodesta 2020 alkaen kertyvä alijäämä saadaan kurottua umpeen kriisikuntakriteerien mukaisen arviointimenettelyriskin välttäen vuonna 2025.  

Taloutta ei ole tasapainotettu lisäämällä maanmyyntejä, vaan ne on pidetty talousohjelman mukaisella tasolla, jonka arvioidaan olevan saavutettavissa myös heikommassa suhdannetilanteessa.

Kehyksessä on huomioitu investoinnit ja niistä aiheutuvat muutokset poistoihin kaupunginhallituksen 17.6.2020 § 243 käsittelemän alustavan investointiohjelman mukaisesti. Alustavassa investointiohjelmassa investointitasoa on karsittu vuosien 2020-2029 osalta yhteensä 100 miljoonaa euroa, josta 43 miljoonaa euroa vuosilta 2020-2023. Kaupunginhallitus on pyytänyt lautakunnilta lausuntoa alustavista investointiohjelmista syyskuun aikana. Talousohjelmaa tarkennetaan investointiohjelmaan syksyn aikana mahdollisesti tehtävien tarkistusten mukaisesti talousarvioprosessin edetessä.

Käyttötalous

Palvelualueille ja muille sitovuustasoille kohdistuvat toimintakatetavoitteet vuosille 2021-2023 on esitetty kehysliitteessä. Kehykseen sisältyy osana 2020-2023 talousohjelmaa hyväksyttyjen sopeutustoimenpiteiden lisäksi uusia toimenpiteitä 8,7 miljoonalla eurolla vuosilla 2021-2023 (liite 3). Toimenpiteet on huomioitu teknisesti kaupunginhallituksen 17.6.2020 § 242 esitetyn jaon mukaisesti ja ne tuodaan kaupunginhallituksen ja valtuuston käsittelyyn erillisessä, vuosien 2020-2023 talousarvion ja -ohjelman muutospykälässä. Lopullisesti toimenpiteet hyväksytään ja eurojen kohdentaminen vuosille 2021-2023 tarkennetaan talousarviokäsittelyn yhteydessä.   

Sitovuustasojen kehykset ovat sitovia koko talousohjelmakaudella. Mikäli sitovuustasolla jää käyttämättä määrärahaa vuodelta 2020, voivat lautakunnat esittää tilinpäätöksen laadinnan yhteydessä käyttämättä jääneiden määrärahojen siirtämistä vuosille 2021-2023. Vastaavasti, mikäli määräraha ylittyy, tulee ylitys kattaa vuosien 2021-2023 määrärahasta.  

Oman toiminnan toimintakate ilman käyttöomaisuuden myyntivoittoja ei kasva talousohjelmakaudella. Keskimäärin oman toiminnan toimintakate muuttuu -0,9 % vuosina 2021-2023 (-1,7 miljoonaa euroa), mikä edellyttää sopeuttamistoimenpiteissä onnistumista.

Keusoten sitovuustason määrärahana on kehyksessä huomioitu Keusoten esittämä alustava talousarvio 2021 Järvenpäälle. Esitys ylittää talousohjelmassa hyväksytyn tason 3,2 miljoonalla eurolla ja on kuluvan vuoden alustavaa toteuma-arviota matalampi. Vuosien 2022 ja 2023 kehystä on kasvatettu 2% vuodessa. Keusote ei ole antanut lopullisia kuntakohtaisia talousarvioesityksiään, kuten ei myöskään kuntakohtaista ennustetta vuoden 2020 toteumasta, mistä johtuen kehystä tarkennetaan tältä osin tietojen varmentuessa. Keusoten menokehityksen muodostaessa suurimman toiminnasta aiheutuvan riskin taloustavoitteissa pysymiselle, on varmistettava, että Keusoten menokehitys saadaan käännettyä lähemmäksi vuosien 2020-2023 talousohjelmatasoa. 

Pelastustoimen määräraha on erotettu Konsernipalvelujen määrärahasta Keski-Uudenmaan pelastuslaitoksen ilmoittaman 2021 talousarvioesityksen mukaisesti huomioiden pelastustoimintaan liittyvät eläkemenoperusteiset maksut. Vuosille 2022 ja 2023 määrärahan kasvuna on huomioitu aiemman talousohjelman lähtöoletusten mukaisesti 2% kasvu palvelujen ostoissa. 

Käyttöomaisuuden myyntivoittoja arvoidaan kertyvän vuosina 2021-2023 17,4 miljoonaa euroa aiemman talousohjelman mukaisesti. Aikataulua on tarkennettu viimeisimpien myyntiarvioiden mukaan.

Kunta-alan palkoista on sovittu sopimuskaudeksi 1.4.2020-28.2.2022. Vuonna 2021 palkkoihin kohdistuu 1,0 % yleiskorotus ja paikallinen järjestelyvaraerä 0,8 % 1.4.2021 alkaen. Hyväksytyssä talousohjelmassa oltiin varauduttu vuonna 2020 1,3% korotukseen ja vuonna 2021 1,0% palkankorotukseen vuoden alusta alkaen. Kuluvan vuoden palkankorotusten toteuduttua vasta elokuussa ja koko vuoden palkkasumman jäädessä vuonna 2020 talousarviotasoa matalammaksi, ei korkeampi palkankorotusratkaisu edellytä määrärahan korotusta vuodelle 2021. Varhaiskasvatuksen henkilöstön osittaista siirtymistä OVTESin piiriin vuonna 2023 ei ole huomioitu kehyksessä.

Verorahoitus

Verorahoitus on kehyslaskelmassa asetettu tasolle, joka vaaditaan kaupungin taseeseen kertyneen alijäämäkriteerin välttämiseen nykyisellä alijäämän kattamisvelvoitteen ehdoilla. Toisin sanoen verorahoitus on sopeutettu siten, että kaupungin taseeseen kertyy ylijäämää viimeistään vuonna 2025. Vaikka koronan vuoksi ollaan esitetty alijäämän kattamisvelvollisuusajan pidentämistä kahdella vuodella, soten menokehityksen sisältämän riskin vuoksi kahden vuoden puskuria ei ole syytä hyödyntää kehystä laadittaessa, jotta velvoitteen toteuttaminen ei vaarannu.

Kehyksessä ei ole lukittu verorahoituksen muotoa ts. se ei tässä vaiheessa sisällä esitystä veronkorotuksista. Nykyisellä veroprosentilla ja tämänhetkisillä, kesäkuussa päivitetyillä verotulo- ja valtionosuusarvioilla vaaditun verorahoituksen ja ennustetun kertymän välillä on noin 8,5 Me vuosittainen kuilu. Esitykset mahdollisista veronkorotuksista tehdään syyskuun puoleen väliin mennessä, jolloin on käytettävissä päivitetyt verotuloennusteet, alustavaa tietoa tulevien vuosien valtionosuusmuutoksista ja kuntakohtaiset ennusteet Keusoten 2020 menoista ja 2021 talousarviosta.    

Rahoitus ja investoinnit

Alustavan investointiohjelman mukaiset investoinnit ovat edelleen korkeat vaihdellen 40-60 miljoonassa eurossa vuosina 2021-2023. Tulorahoituksen puutteesta ja korkeasta investointitasosta johtuen uutta lainaa otetaan 31 miljoonaa euroja vuonna 2021 ja yhteensä 62 miljoonaa euroa vuosina 2021-2023. 

Yhteenveto

Kaupungin kehyksen tavoitteena on pysyvä talouden saattaminen tasapainouralle talousohjelmakaudella 2021-2023 ja taseen kertynyt ylijäämä viimeistään vuonna 2025.

Kehyksen mukaan kaupungin tulos jää 6,5 miljoonaa euroa alijäämäiseksi vuonna 2021 ja taseen kertynyt alijäämä on noin 13,8 miljoonaa euroa.

Prosessin eteneminen

Kaupunginvaltuusto käy lähetekeskustelun talousohjelman laadinnasta syyskauden ensimmäisessä kokouksessaan ja saa hyväksyttäväkseen kehyksen talousohjelmakaudelle. Kaupunginhallituksen kesäkuussa lähettämä talousarvion pohjamateriaalina toimiva alustava investointiohjelma on lautakuntien käsittelyssä syyskuussa samalla, kun on lautakunnat tekevät esityksensä vuosien 2021-2023 talousarviosta ja -ohjelmasta. Lisäksi lautakunnat ovat kaupunginhallituksen toimeksiannon mukaisesti valmistelleet elokuussa kehysesityksessä huomioidut esityksensä uusista sopeutustoimenpiteistä koronan aiheuttaman tulovajeen kattamiseksi. 

Investointiohjelma, talousarvio- ja -ohjelma sekä vero-% tuodaan samanaikaisesti kaupunginhallituksen käsittelyyn lokakuun lopussa ja kaupunginvaltuuston päätettäväksi 16.11.2020.

Tarkempi aikataulu ja vaiheistus on esitetty laadintaohjeessa (liite 2). 

KR

Ehdotus

Esittelijä

Olli Naukkarinen, kaupunginjohtaja, olli.naukkarinen@jarvenpaa.fi

Kaupunginhallitus päättää

  1. ehdottaa valtuustolle, että valtuusto hyväksyy talousarviovalmistelun lähtökohdaksi kolmivuotisen talousohjelmakehyksen liitteessä 1 esitetyn mukaisesti
  2. hyväksyä vuoden 2021 talousarvion ja vuosien 2021 - 2023 taloussuunnitelman laadintaohjeet.

Päätös

Asian käsittely päätettiin siirtää jatkokokoukseen 28.8.2020 klo 7.30.

Valmistelija

  • Kirsi Rinne, talousjohtaja, kirsi.rinne@jarvenpaa.fi

Perustelut

Kaupunginhallitus 24.8.2020 § 279

Asian käsittely päätettiin siirtää jatkokokoukseen 28.8.2020.

Ehdotus

Esittelijä

  • Olli Naukkarinen, kaupunginjohtaja, olli.naukkarinen@jarvenpaa.fi

Kaupunginhallitus päättää

  1. ehdottaa valtuustolle, että valtuusto hyväksyy talousarviovalmistelun lähtökohdaksi kolmivuotisen talousohjelmakehyksen liitteessä 1 esitetyn mukaisesti
  2. hyväksyä vuoden 2021 talousarvion ja vuosien 2021 - 2023 taloussuunnitelman laadintaohjeet.

 

Käsittely:

Keskustelun kuluessa Mikko Taavitsainen teki Tomi Passin kannattamana seuraavan muutosehdotuksen:

Lisätään taloussuunnitelmakehykseen vaihtoehto, joka sopeuttaa talouden kertyneen alijjäämän ilman tarvetta verojen korottamiseen.

Puheenjohtaja totesi, että oli tehty kannatettu muutosehdotus, joten oli äänestettävä. Hyväksyttiin puheenjohtajan ehdotuksesta äänestystavaksi sähköinen äänestys ja äänestysjärjestykseksi seuraava:

 

JAA: Pohjaehdotus

EI: Taavitsaisen muutosehdotus
 

Äänestyksen jälkeen puheenjohtaja totesi pohjaehdotuksen tulleen kaupunginhallituksen päätökseksi äänin 8 - 3 (äänestysluettelo CaseMista).

Päätös

Hyväksyttiin esittelijän päätösehdotuksen mukaisesti.

Äänestystulokset

  • Jaa 8 kpl 73%

    Ulla-Mari Karhu, Katja Repo, Jarno Hautamäki, Helinä Perttu, Hanna Graeffe, Mikko Päivinen, Pekka Heikkilä, Mimmi Launiala

  • Ei 3 kpl 27%

    Tomi Passi, Willem van Schevikhoven, Mikko Taavitsainen

Tiedoksi

KV, Kaupunginjohtoryhmä, talouspäälliköt, laskentapäällikkö, controller, Järvenpään veden toimitusjohtaja ja talousasiantuntija