Kaupunginvaltuusto, kokous 15.11.2021

Perustelut

Vuosien 2022-2025 talousohjelma laadinnan pohjaksi on laadittu alustava, tekninen talousohjelmakehys hyödynnettäväksi virkamiesvalmistelun lähtökohtana. Varsinainen kehys tuodaan valtuuston hyväksyttäväksi syyskuun alussa ja samassa yhteydessä valtuusto käy lähetekeskustelun talousohjelmasta. Tekninen "virkamieskehys" on tarpeen, jotta valmistelua voidaan edistää kesän aikana ja talousohjelma saadaan hyväksyttyä tavoitellussa aikataulussa valtuuston kokouksessa marraskuussa 2021. Talousohjelmakaudelle osuvien poikkeuksellisten tapahtumien laajuudesta ja määrästä johtuen varsinaisen kehyksen valmisteluun vaadittavat tiedot eivät tässä vaiheessa vuotta ole vielä riittävän luotettavia. Lopullinen kehys laaditaan kesän jälkeen, jolloin käytettävissä on mm. 

• tieto maakuntauudistuksen toteutumisesta ja mahdollisesta toteutusajakohdasta
• tarkemmat arviot maakunta-/sote-uudistuksen vaikutuksista kaupungin verotuloihin ja valtionosuuksiin
• tarkemmat arviot maakunta-/sote-uudistuksen vaikutuksista kaupungin toimintamenoihin ja -tuloihin
• uudet verotuloennusteet ja valtionosuuslaskelmat viimeisimpien kehitysennusteiden ja hallituksen valtionosuus- ja budjettipäätösten mukaisesti
• tieto mahdollisista tehtävälaajennusten etenemisestä ja tarkennetut laskelmat uusien lakisääteisten tehtävien kustannusvaikutuksista.
   

Kehysvalmistelun lähtökohdat
Vuosien 2022-2025 talousohjelman lähtökohtana on voimassa oleva muutettu talousohjelma vuosille 2021-2023 (KV 24.5.2021 § 29). Vuosien 2021-2023 talousohjelman lähtöoletuksista poiketen kehykseen ei ole sisällytetty ehdotuksia veroperusteiden muutoksista. Verotulot on huomioitu uusimman Kuntaliiton veroennustekehikon ja valtionosuudet toukokuussa valtiovarainministeriön julkaisemien ennakollisten valtionosuuslaskelmien mukaisesti.

Kuntaliiton veroennustekehikkoon ei toistaiseksi ole sisällytetty maakuntauudistuksen vaikutusta verotuloihin, joten käytettävissä ei ole täysin vertailukelpoisia tietoja maakuntauudistuksen vaikutuksista kaupungin tuloihin ja menoihin. Tästä johtuen kehyslaskelmat on laadittu kahdella vaihtoehtoisella skenaariolla, joista ensimmäisessä maakuntauudistus ei toteudu ja toisessa maakuntauudistus toteutuu 2023 alkaen. Laskelmia tarkennetaan kesän jälkeen maakuntauudistuksen todennäköisimmän etenemisvaihtoehdon mukaisesti. Nyt käsiteltävä kehysehdotus muodostaa pohjan kesän aikana edistettävälle talousohjelman virkamiesvalmistelulle.  

Teknisen virkamieskehyksen valmisteluissa on huomioitu toimintakatemuutoksina vuoden 2021 tilinpäätösennusteiden pohjalta pakottavat, pysyvät menolisäykset ja muut varmistuneet muutostarpeet. Koronalla ei ole arvioitu olevan vaikutusta enää vuoden 2022 toimintatuottoihin. Huomioidut muutokset:

• pitkäaikaistyöttömyyden kasvun seurauksen lisääntyneet työmarkkinatuen kuntaosuudet 
• kotikuntakorvausten kasvu 
• oppivelvollisuuden laajennuksen kustannusvaikutukset tarkennettu 
• ict-palvelujen laajennus perustietotekniikkatoimittajan vaihdon jälkeen
• ateriapalvelujen kustannuksiin liittyvä sopeutusvaateen poisto ja toimittajahallinnan lisäys Jatsin osakkeiden myynnin seurauksena
• Keusoten talousarviona on huomioitu ennakkotiedon mukainen TA2021 taso lisättynä 3,1% kasvulla
• HSL liittyminen on siirretty toteutuvaksi 2024 alkaen korjatun kustannusarvion mukaisesti
• käyttöomaisuuden myyntivoitot on huomioitu päivitetyn myyntiennusteen mukaan
• maankäyttökorvaukset huomioitu vuodesta 2024 alkaen 1 miljoonan euron tasoisina  
   

Alustavassa kehyksessä on huomioitu tämänhetkinen versio investointiohjelmaesityksestä ja sen mukaiset poistot ja vaikutukset rahoituskuluihin. Korkojen on arvioitu nousevan suunnittelukaudella maltillisesti 0,5%:sta 0,85%:iin vuonna 2025. Kaupungin lainamäärän ollessa korkea ja kasvaessa edelleen korkokulut kasvavat talousohjelmakaudella vuoden 2021 talousarviotasosta 1,5 Me vuoteen 2025.

Ohjeet virkamiesvalmistelulle
Kaupungin tuloslaskelma pysyy alustavan kehyksen mukaisin lähtöoletuksin hienoisesti positiivisena koko talousohjelmakauden. Ylijäämä on hyvin marginaalinen, joten pienikin pysyvä menolisäys voi kääntää taseen kertyneen ylijäämän alijäämäiseksi. Ylijäämää tulisi kartuttaa taloudellisen liikkumavaran ja riskinsietokyvyn lisäämiseksi. Maakunnan toteutuessa kaupungin talouden tasapainottaminen on entistä hankalampaa sotemenoihin kohdistuvan paineen poistumisesta huolimatta verotulojen vähentyessä merkittävästi ja kaupunkia uhkaa kriisikuntakriteerien täyttyminen välittömästi uudistuksen toteuduttua. 

Talouden tasapainottamisen varmistamiseksi tulee ennakoiden hakea mahdollisia lisäsopeutustoimenpiteitä menokehityksen hillitsemiseksi. Menopainetta tulee hillitä hakemalla rahoitusta menokehysten sisältä. Ainoastaan pakolliset lakimuutoksiin tms. perustuvat muutostarpeet voidaan toteuttaa kehystä kasvattaen. Lähtökohtaisesti lakisääteisille tehtävälaajennuksille on odotettavissa myös rahoitus. Palvelualueita kehotetaan osana talousarvion laadintaa valmistelemaan esitykset talouden uusiksi rakenteellisiksi sopeutustoimenpiteiksi vuosille 2024-2025. Sopeutustoimenpiteillä tavoitellaan noin 3 miljoonan euron menosopeutusta vuositasolla. Osana menopaineiden hillintää investointiohjelma tulee laatia siten, että poistojen kasvu pysyy keskimäärin 4 prosentissa. Suurempi kasvu on perusteltu ainoastaan investoinnin mahdollistaessa kasvua vastaavan menosopeutuksen toimintakatteesta. 

Sopeutustoimenpiteiden toteuttamisesta päätetään myöhemmin, mikäli taloustilanne niin edellyttää. Talouden odotettua nopeampi elpyminen voi osaltaan helpottaa tilannetta, mikä huomioidaan vuositttain tehtävissä kehyspäivityksissä.  

KR

Perustelut

Järvenpään kaupungin talous 2021

Kaupungin taseessa oli vuoden 2020 lopussa 10,7 miljoona euroa kertynyttä ylijäämää. Kuluvan vuoden talousarvio laadittiin alunperin 8,7 miljoonaa euroa alijäämäiseksi, mikä tarkoittaa, että taloudellisen liikkumavaran turvaavan ylijäämäpuskurin kerryttämisvaade kohdistuu tuleviin vuosiin. Kaupungin taloustilanne ei mahdollista menolisäyksiä ilman vastaavia tulovirtoja. Jo pienikin yllättävä menoylitys tai tulomenetys johtaa kriisikunnan arviointimenettelyn käynnistävän taseen kertyneen alijäämäkriteerin täyttymiseen. 

Kesäkuun ennusteen mukaan kaupungin tulos on kuluvana vuonna 10,5 miljoonaa euroa alijäämäinen, vaikka ennusteessa on huomioitu Jatsin ja KuumaICT:n osakkeiden myynnistä kertyneet myyntivoitot. Mikäli koronasta aiheutuviin sote-menoihin saadaan kompensaatiota, voi tulos parantua edellä mainitusta varovasti arvioiden noin 3 miljoonaa euroja. Kaupungin talous on joka tapauksessa erittäin lähellä alijäämäkriteerin ylittymistä kuluvan vuoden lopussa. 

Kuluvan vuoden verotulot ovat toteutuneet odotettua parempina, mutta vastaavasti palvelualueiden tulo- ja menokehitys on ollut 2020 koronavuotta heikompaa. Tulomenetyksiä ei ole pystytty kompensoimaan menovähennyksillä viimevuotiseen tapaan, koska sulkutoimet ovat olleet maltillisempia ja palveluja on tuotettu rajoitukset huomioiden. Lisäksi poikkeusjärjestelyt ovat kasvattaneet sekä oman toiminnan että Keusoten toimintamenoja ja heikentynyt työttömyystilanne on näkynyt erityisesti kasvaneina työmarkkinatuen kuntaosuuksina. Keusote-määrärahan menoylitysarvio on tällä hetkellä lähes 8 miljoonaa euroa kaupungin budjettiin nähden, joka jo lähtötilanteessa oli 3 miljoonaa euroa Keusoten budjettia suurempi.

Kesäkuun tilinpäätösennusteen mukaan kuluvana vuonna otetaan lisää velkaa otetaan lähes 20 miljoonaa euroa, jolloin sitä on vuoden lopussa 249 miljoonaa euroa. 

Kehyksen laadintaperiaatteet

Kaupunginvaltuusto hyväksyi 16.11.2020 § 73 sitovan talousohjelman poikkeuksellisesti kolmivuotiskaudelle 2021-​23. Nyt käsiteltävä kehys laaditaan vuosiksi 2022-25. Kehyskausi sisältää kuntahistoria suurimman rakenteellisen muutoksen, kun eduskunnan päätöksen mukaisesti sosiaali-​ ja terveyspalvelut sekä pelastustoimi siirtyvät 1.1.2023 alkaen maakuntien vastuulle.

Kehyksessä on huomioitu maakuntaan siirtyvät menot ja tulot viimeisimpien käyttävissä olevien laskelmien mukaisesti 2023 alkaen. Tiedot maakuntauudistuksen vaikutuksista menoihin, valtionosuuksiin ja verotuloihin eivät kuitenkaan ennen Kuntaliiton vero- ja valtionosuuslaskelmien julkaisua ole keskenään täysin vertailukelpoisia, joten niitä tullaan tarkentamaan kaupunginjohtajan talousarvioesitykseen ennusteiden täsmentyessä elo- ja syyskuussa. 

Edellisten talousohjelmien laadintaperiaatteiden mukaisesti sitovuustasojen määrärahat ovat nettositovia koko talousohjelmakauden osalta. Mikäli sitovuustasolla jää käyttämättä määrärahaa vuodelta 2022,​ voivat lautakunnat esittää vuoden 2022 tilinpäätöksen laadinnan yhteydessä käyttämättä jääneiden määrärahojen siirtämistä vuosille 2023-​25. Vastaavasti mikäli määräraha ylittyy,​ tulee lautakunnan esittää viimeistään vuoden viimeiselle valtuustolle, miten ylitys tullaan kattamaan vuosien 2023-​25 määrärahasta.

Valtuuston sitovuustasoihin ei esitetä muutoksia. Lautakuntia ohjeistetaan ottamaan Kotikuntakorvaukset ja Työmarkkinatuen kuntaosuus lautakuntatasolla sitoviksi seurantatasoiksi, jotta menoissa tapahtuvat muutokset voidaan erottaa muusta toiminnasta. Kaupunki ei suoraan voi vaikuttaa em. menoeriin, joten näistä eristä käyttämättä jääviin/ylittyviin määrärahoihin ei sovelleta em. nelivuotista sitovuutta.  

Kansallisessa taloustietojen raportoinnissa siirryttiin vuonna 2021 kvartaaliraportointiin. Rytmiin synkronoiden valtuustolle tehtävä laajempi talousarvioseuranta, ns. osavuosikatsaus tehdään 6 kuukauden tilanteesta. Lisäksi talousjaostolle, lautakunnille ja kaupungin johdolle raportoidaan taloustilanteesta kuukausittain. 

Talousarviokehys 2022-​25

Vuosien 2022-​25 talousohjelman lähtökohtana on voimassa oleva muutettu talousohjelma vuosille 2021-​23 (KV 24.5.2021 § 29). Vuosien 2021-​23 talousohjelman lähtöoletuksista poiketen kehykseen ei ole sisällytetty ehdotuksia veroperusteiden muutoksista. Verotulot on arvioitu Kuntaliiton toukokuun veroennustekehikon ja maakuntauudistuksen tämänhetkisten veroprosenttileikkausten mukaisesti ja valtionosuudet valtiovarainministeriön julkaisemien ennakollisten valtionosuuslaskelmien mukaisesti. Kuntaliitto tuottaa maakuntauudistuksen mukaisen veroennustekehikkonsa elokuun lopussa ja valtionosuuslaskelmat myöhemmin syksyllä, mistä johtuen vuosien 2023-25 tuloennusteisiin sisältyy edelleen poikkeuksellisen suurta epävarmuutta.

Eduskunnan päätöksen mukaisesti maakuntauudistus toteutuu ja sen seurauksena sosiaali-​ ja terveyspalvelut sekä pelastustoimi siirtyvät 1.1.2023 alkaen maakuntien vastuulle. Em:jen kokonaisuuksien lisäksi maakuntaan siirtyy oppilashuollon palvelut ja osuus verotuskustannuksista. Kehyslaskelmissa on huomioitu maakuntaan siirtyvät menot ja tulot viimeisimpien käytettävissä olevien laskelmien mukaisesti 2023 alkaen. 

Talousohjelmakehys on laadittu siten,​ että kaupungin neljän vuoden yhteenlaskettu tulos pysyy 2,8 miljoonaa euroa positiivisena, luoden minimiedellytyksen tasapainoiselle taloudelle ylläpitämiselle. Maakuntauudistuksen seurauksena kaupungin tuloskehitys vaihtelee merkittävästi talousohjelmavuosien välillä, mikä johtuu veromaksatusten viiveestä (vuonna 2023 maksetaan aikaisempien vuosien veroja) ja valtionosuuksien siirtymävaihetasauksesta, joka tämänhetkisen tiedon mukaan helpottaa Järvenpäähän kohdistuvaa talouspainetta. Tästä huolimatta tulos jää vuosina 2024 ja 2025 alijäämäiseksi, vaikka kehyslaskelmassa on huomioitu palvelualueiden 3 miljoonan euron vuosittainen lisäsopeutus em. vuosina. Talousohjelmakauden tulostaso on riittämätön ylijäämäpuskurin ja taloudellisen liikkumavaran kerryttämisen näkökulmasta. 

Talousohjelmavuosien taloutta ei ole tasapainotettu lisäämällä maanmyyntejä,​ vaan ne on pidetty tasolla,​ jonka arvioidaan olevan saavutettavissa myös heikommassa suhdannetilanteessa. Maanmyyntitulojen kertaluontoisuudesta johtuen, niiden varaan ei voi rakentaa pysyvien menojen rahoitusta.  

Kehyksessä on huomioitu kesän aikana täsmennetty ja kaupunginhallituksen käsittelyyn 23.8.2021 tuotu alustava investointiohjelmaesitys ja sen mukaiset poistot, lainat ja lainojen rahoituskulut. Alustavassa investointiohjelmassa 10 vuoden nettoinvestointitaso on yhteensä 405 Me, ja talousohjelmakauden nettoinvestoinnit ovat 194 Me. Investointiohjelma täsmentyy lautakuntien lausuntokierroksen ja palveluverkkosuunnittelun perusteella syksyn aikana ja muutokset huomioidaan talousohjelmassa. 

Käyttötalous

Palvelualueille ja muille sitovuustasoille kohdistuvat toimintakatetavoitteet vuosille 2022-​25 on esitetty kehysliitteessä. Kehykseen sisältyy aikaisempien talousohjelmien yhteydessä hyväksytyt sopeutustavoitteet ja -toimenpiteet, minkä lisäksi kehykseen on lisätty 3 miljoonan euron sopeutusvaade vuodelle 2024 ja vuodelle 2025. Lisäsopeutusvaateen kohdentuminen palvelualueiden toimintakatteisiin näkyy eriteltynä kehysliitteessä. 

Kehyksen valmisteluissa on huomioitu toimintakatemuutoksina vuoden 2021 tilinpäätösennusteiden pohjalta pakottavat,​ pysyvät menolisäykset ja muut varmistuneet, pääosin lakisääteisiin tehtävämuutoksiin perustuvat muutokset. Koronalla ei ole arvioitu olevan vaikutusta enää vuoden 2022 toimintatuottoihin. Huomioidut muutokset ovat:

• pitkäaikaistyöttömyyden kasvun seurauksen lisääntyneet työmarkkinatuen kuntaosuudet 
• kotikuntakorvausten kasvu 
• oppivelvollisuuden laajennuksen tarkennetut kustannusvaikutukset  
• varhaiskasvatuksen mitoitusmuutoksen kustannusvaikutukset
• ict-​palvelujen laajennus perustietotekniikkatoimittajan vaihdon jälkeen
• ateriapalvelujen kustannuksiin liittyvä sopeutusvaateen poisto ja toimittajahallinnan lisäys Jatsin osakkeiden myynnin seurauksena
• Keusoten ennakkotieto 2022 kuntalaskutuksesta lisättynä 4 miljoonan riskivaralla 
• HSL liittyminen on siirretty toteutuvaksi 2024 alkaen korjatun kustannusarvion mukaisesti
• käyttöomaisuuden myyntivoitot on huomioitu päivitetyn myyntiennusteen mukaan
• maankäyttökorvaukset huomioitu vuodesta 2024 alkaen 1 miljoonan euron tasoisina  

Kunta-​alan palkoista on sovittu sopimuskaudeksi 1.4.2020-​28.2.2022. Kehykseen on huomioitu 1%:n palkankorotukset vuosittain. Toteutusajankohdasta riippuen suuremmat sopimuskorotukset tuodaan tarvittaessa käsittelyyn talousarviomuutoksina. Varhaiskasvatuksen henkilöstön osittaista siirtymistä OVTESin piiriin vuonna 2023 ei ole huomioitu kehyksessä, koska laskelmia muutoksen kustannusvaikutuksista ei toistaiseksi ole käytettävissä. Sisäiset erät on huomioitu kehyksessä voimassa olevan talousohjelman mukaisina. 

Oman toiminnan toimintakatteen alijäämän kasvu ilman käyttöomaisuuden myyntivoittoja pysyy lähellä nollaa talousohjelmakaudella, mikä edellyttää kaikkien suunniteltujen sopeutustavoitteiden toteutumista.  

Keusoten sitovuustason määrärahana on kehyksessä huomioitu Keusoten esittämä alustava talousarvio 2022 Järvenpäälle. Esitys ylittää talousohjelmassa hyväksytyn tason 2,​1 miljoonalla eurolla ja on kuluvan vuoden alustavan toteumaennusteen tasolla. Keusote ei ole vielä antanut lopullisia kuntakohtaisia talousarvioesityksiään,​ mistä johtuen kehystä tarkennetaan tältä osin tietojen varmentuessa. Aikaisempien vuosien menokehityksen perusteella kehykseen on lisätty 4 miljoonan euron riskivara sotemenojen kattamiseen. Kaupungin tulevan rahoitusvastuun minimoimiseksi Keusoten pysyminen annetussa määrärahassa vuosina 2021 ja 2022 on ensiarvoisen tärkeää, koska muita nopeampi menojen kasvu tulee vähentämään pysyvästi kaupungin saamia valtionosuuksia vuodesta 2023 alkaen.  

Pelastustoimen määräraha on varattu Keski-​Uudenmaan pelastuslaitoksen ilmoittaman 2022 talousarvioesityksen mukaisesti. Vuodesta 2023 alkaen sekä Keusoten että Pelastustoimen kulut on poistettu kokonaisuudessaan laskelmista. Em. lisäksi Opkan sitovuustasosta on poistettu maakuntaan siirtyvän oppilashuollon osuus.   

Käyttöomaisuuden myyntivoittoja arvoidaan kertyvän vuosina 2022-25 25​,1 miljoonaa euroa. Maanmyyntien aikataulua ja hankkeita on tarkennettu viimeisimpien myyntiarvioiden mukaan.

Verorahoitus

Verorahoitus perustuu kuntaliiton toukokuussa julkaisemiin verotuloennusteisiin ja valtionvarainministeriön ennakollisiin valtionosuuslaskelmiin. Vuoden 2022 osalta laskelmat vastaavat tavanomaista luotettavuustaso, mutta vuosien 2023-25 laskelmiin sisältyy merkittävää epävarmuutta. Vuosien 2023-25 verotulolaskelmat on tuotettu laskennallisesti Kuntaliiton ennusteen ja tämänhetkisten veroleikkausoletusten pohjalta ja vuosien 2023-25 valtionosuudet valtiovarainministeriön kuntakohtaisten painelaskelmien perusteella. Kuntaliiton laskelmat maakuntauudistuksen vaikutuksista verorahoitukseen saadaan aikaisintaan viikolla 34, minkä jälkeen ennusteet päivitetään seuraavia talouskäsittelyvaiheita varten. Valtionosuusratkaisut tarkentunee syyskuussa hallituksen budjettiriihessä. 

Kehys ei sisällä veronkorotusesityksiä. Veronkorotusten tarpeellisuutta tullaan arvioimaan uudelleen vuosien 2023-26 talousohjelmaa laadittaessa ja erityisesti maakuntien toiminnan käynnistyttyä 2023, jolloin uudistuksen eurojaot on laskettavissa lopullisin tiedoin ja todelliset vaikutukset kuntien talouteen voidaan laskea.   

Rahoitus ja investoinnit

Alustavan investointiohjelman mukaiset investointimenot ovat erittäin korkeat vaihdellen 45-​75 miljoonassa eurossa vuosina 2022-​25. Tulorahoituksen vähäisyydestä ja korkeasta investointitasosta johtuen uutta lainaa otetaan 25 miljoonaa euroja vuonna 2022 ja yhteensä 65 miljoonaa euroa vuosina 2022-​25. Investointien seurauksena poistot kasvavat ja lisäävät tulosvaikutteisia menoja vuoden 2021 tasosta 7,8 miljoonalla eurolla vuoteen 2025 mennessä. Lainaa ohjelmakauden päättyessä on yhteensä 333 miljoonaa euroa.

Korkojen on arvioitu nousevan suunnittelukaudella maltillisesti 0,​5%:sta 0,​85%:iin vuonna 2025. Kaupungin lainamäärän ollessa korkea ja kasvaessa edelleen korkokulut kasvavat talousohjelmakaudella vuoden 2021 talousarviotasosta 1,​5 miljoonalla vuoteen 2025.

Yhteenveto

Kehys on laadittu siten, ettei taseeseen kerry uutta alijäämää nelivuotisen talousohjelmakauden aikana. Kehyksen mukaan kaupungin tulos on 0,4 miljoonaa euroa ylijäämäinen vuonna 2022 ja taseen kertynyt ylijäämä on vuoden lopussa noin 2,​5 miljoonaa euroa. Koko talousohjelmakaudella taseeseen kertyy vain 2,7 miljoonaa euroa uutta ylijäämää.  

Prosessin eteneminen

Kaupunginvaltuusto käy lähetekeskustelun talousohjelman laadinnasta syyskuun kokouksessaan ja saa hyväksyttäväkseen kehyksen talousohjelmakaudelle. Kaupunginhallituksen elokuussa lähettämä, talousarvion pohjamateriaalina toimiva alustava investointiohjelma on lautakuntien käsittelyssä syyskuussa samalla,​ kun lautakunnat tekevät esityksensä vuosien 2022-​25 talousarviosta ja -​ohjelmasta. Lisäksi lautakunnat valmistelevat omaan talousarvioesitykseensä kaupunginhallituksen 14.6.2021 toimeksiannon mukaisesti esityksensä uusista sopeutustoimenpiteistä vuosille 2024-25. 

Investointiohjelma,​ talousarvio​ ja -​ohjelma sekä vero-​% tuodaan samanaikaisesti kaupunginhallituksen käsittelyyn marraskuun alussa ja kaupunginvaltuuston päätettäväksi 15.11.2021. Tarkempi aikataulu ja vaiheistus on esitetty pykälän oheismateriaalissa. 

KR

Perustelut

Kaupunginhallitus 23.8.2021 § 229

Perustelut

Kaupunginvaltuusto hyväksyi 6.9.2021 § 93 talousohjelmakehyksen vuosille 2022-25. Kehysvalmistelun mukaisesti talousohjelmaa tarkennetaan tulo- ja menotietojen täsmentyessä ja kaupunginjohtajan esitys talousohjelmaksi tuodaan kaupunginhallituksen käsittelyyn 25.10. ja kaupunginhallituksen esitys talousohjelmaksi käsitellään 1.11.2021. 

Kehyksen hyväksymisen jälkeen Kuntaliitto on päivittänyt veroennustekehikkonsa, minkä lisäksi talousohjelmaan on tarkennettu henkilösivukuluprosentit ja verotuskustannukset viimeisimpien tietojen mukaisesti sekä korjattu hyvinvoinnin palvelualueen määrärahoja, joihin oli vuoden 2020-23 talousohjelmaa valmisteltaessa syötetty vuosille 2021-23 sopeutustoimien nettovaikutus tuplana. Päivitetty veroennuste ja virhe tuodaan oikaistavaksi talousarviomuutoksena marraskuun valtuustoon ja se on korjattu myös talousohjelmamateriaaliin. 

Odotuksista poiketen valtiovarainministeriö ei ole päivittämässä kuntakohtaisia maakuntauudistuslaskelmia, mistä johtuen veroprosenttileikkaus ja valtionosuusvaikutukset vuosille 2023-25 perustuvat samoin kuin kehyksessä Tilastokeskukselle ilmoitettuihin vuoden 2021 talousarvio- ja vuoden 2022 taloussuunnitelmatietoihin. Keusoten toteumaennusteiden perusteella sosiaali- ja terveyspalvelumenot ovat Järvenpään osalta lähtötiedoissa alimitoitetut, mikä Valtiokonttorille tehdyn puolivuotisraportoinnin perusteella näyttäisi olevan tilanne myös laajemmin kuntakentässä. Tämä tarkoittaa sitä, että veroprosenttileikkaus tullee olemaan nyt käytettyä tasoa suurempi, mikä hankaloittaa kaupungin taloustilannetta 2023 alkaen, kun tuloihin kohdistuu kehyksessä arvioitua suurempi leikkaus.     

Elo-syyskuun vaihteessa päivitetty veroennustekehikko parantaa verotuloarviota vuosina 2022-25 yhteensä lähes 11 Me. Parannus kohdentuu pääosin vuosien 2022-24 kunnallisverotuloihin. Ennustekehikko päivittyy vielä uudelleen syys-lokakuun vaiheessa ja Keusoten alustavat kuntakohtaiset talousarvioluvut vuodelle 2022 saadaan syyskuun loppuun mennessä ja lopulliset tiedot lokakuun puolessa välissä, joiden mukaisesti talousohjelmaa edelleen päivitetään. 

Talousohjelmaesitys tarkentuu vielä ennen lopullista talousohjelmaesitystä myös opetuksen ja kasvatuksen palveluverkkosuunnitelmaan ja investointiohjelmaan tehtävien muutosten mukaisesti.   

Perustelut

Taloussuunnitelmaesityksen pääkohdat ovat seuraavat:

Maakuntauudistuksen aiheuttamasta poikkeuksellisesta ennusteiden epävarmuudesta johtuen talousohjelman pääpaino on vuodessa 2022. Vuosien 2023-25 luvut täsmentyvät vielä vuonna 2023, joten talousohjelma on laadittu siten, että kaupungin tase saadaan pidettyä ylijäämäisenä talousohjelmakauden aikana ilman veronkorotusta. Ohjelmakaudella on pitäydytty muiden kuin pakottavien menolisäysten sisällyttämisestä kehykseen, koska vuosien 2023-25 tulorahoituksesta ei toistaiseksi ole varmuutta. 

Tämänhetkisen tilinpäätösennusteen valossa kaupungin tase pysyy alijäämäisenä koko talousohjelmakauden, vaikka vuonna 2022 tulos onkin aavistuksen alijäämäinen. Tulos nousee ylijäämäiseksi vuonna 2023 maakuntauudistuksen vähentäessä menoja, mutta ei vielä täysimääräisesti verotuloja. Tulos pysyy ylijäämäisenä myös 2024 ja 2025 vuosille ajoittuvien lisäsopeutustoimien ansiosta. 

• Maakuntauudistus ja sen vaikutus kunnan talouteen on huomioitu laskelmissa vuodesta 2023 alkaen tämänhetkisin laskentatiedoin.
• Nyt laadittava talousohjelma ei sisällä veroperustemuutoksia. Veroprosenteista päätetään erikseen vuosittain talousarvion käsittelyn yhteydessä.  
• Taloussuunnitelma sisältää aiemmin päätetyt vuosien 2020-23 sopeutustavoitteet, minkä lisäksi se sisältää vuosille 2024-25 asetetun 3Me lisäsopeutusvaateen vuosittaisesta toimintakatteesta.   
• Kaupungin tuloksen maanmyyntiriippuvuus on pidetty realistisella tasolla, ja myyntipotentiaalista maanmyyntivoittoina on huomioitu vuosittain 80 %. 
• Taloussuunnitelmaan on sisällytetty investointiohjelmaesityksen mukaiset investoinnit, ja niiden aiheuttamat poistot. Vuosien 2022-2031 Investointiohjelmasta päätetään erikseen talousarviokäsittelyn yhteydessä. Investointiohjelman 4 ensimmäistä vuotta siirtyvät suoraan talousohjelmaan. Investointitaso on taloussuunnitelmakaudella huomattavan suuri.

Muutokset valtuuston 6.9.2021 §  93 hyväksymiin kehyksiin

Sitovuustasoihin on esitetty kaksi muutosta: Hyvinvoinnin palvelualueesta on erotettu työmarkkinatuen kuntaosuus omaksi sitovuustasokseen ja Opetuksen ja kasvatuksen palvelualueesta on erotetettu Kotikuntakorvaukset omaksi sitovuustasokseen. Erotettujen eriin kohdistuu vuosittain muutoksia, joihin ei voida vaikuttaa palvelualuiden omilla toimenpiteillä, joten muutos edistää monivuotisen talousohjauksen toimivuutta palvelualueilla. Toimintakatevaikutteisesti on 

• täsmennetty henkilösivukuluarvio
• lisätty Opetuksen ja kasvatuksen palvelualueelle varaus varhaiskasvatuksen laskisääteisen tuen lisäämiseen 8/2022 alkaen
• korotettu työmarkkinatuen kuntaosuutta,
• korjattu Hyvinvoinnin palvelualueelle talousohjelman syöttövirhe ja pienennetty vuoden 2022 sopeutustavoitetta koronan aiheuttaman toimenpiteiden läpiviennin hidastumisen vuoksi
• tarkistettu Keski-Uudenmaan sote -kuntayhtymän määrärahavarausta Keusoten kuntakohtaisen budjettiesityksen mukaisesti ja pienennetty riskivarausta 
• lisätty Käyttöomaisuuden myyntivoittojen sitovuustasolle myyntivoittoja ja ja toimintamenoja hankekehityksen resurssilisäystä vastaavasti
• pienennetty vuoden 2023 maankäyttökorvausten taso viimeisimpien suunnitelmien mukaiselle tasolla 
• vähennetty verotuskustannusvarausta valtion budjettiesityksen mukaisesti Konsernipalvelujen määrärahasta
• sisällytetty Konsernipalvelujen määrärahaan 500te määräraha, joka on myöhemmin kohdennettavissa koronan jälkihoitoon kulttuuri- ja yhteisötoimintaan.

Toimintakatevaikutteisten muutosten lisäksi kehykseen on tehty palvelualueiden välisiä muutoksia sisäisiin laskutuksiin ja muihin sisäisten erien muutoksiin liittyen.

Taloussuunnitelma

Kaupungin tulos on 58te alijäämäinen taloussuunnitelmakauden ensimmäisenä vuotena. Vuonna 2023 tulos kääntyy selvästi positiiviseksi, kun maakuntauudistuksen myötä merkittävä osa menoista poistuu, mutta verotuloja kertyy vielä aikaisemmilta vuosilta. Verotulojen kertymäviiveestä johtuen tuloleikkaus kohdentuu kuntiin täysimääräisesti vasta 2025. Myös vuosina 2024 ja 2025 tulos on ylijäämäinen. Ilman vuosille 2024-25 sisällytettyä 3 miljoonan euroa toimintakatesopeutus tulos kääntyisi alijäämäiseksi 2025. Laskelmien epävarmuudesta johtuen talousohjelmaesitys ei sisällä esitystä veronkorotuksista tai pysyvistä, vapaaehtoisista menolisäyksistä. 

Kaupungin tulos on syyskuun tilinpäätösennusteen mukaan 6,1Me alijäämäinen ja taseen kertynyt ylijäämä ennusteen toteutuessa 4,6 miljoonaa euroa. Vuoden 2022 alijäämästä huolimatta kaupungin tase pysyy ylijäämäisenä koko talousohjelmakauden suunnitelmien toteutuessa.  

Käyttötalous

Taloussuunnitelma sisältää vuosien 2020-2023 ja 2021-23 taloussuunnitelmien yhteydessä hyväksytyt sopeutustoimet ja vuosille 2024-25 asetetun 3Me toimintakatteen lisäsopeutusvaateen. Lisäksi palvelualueiden toimintakatteissa on huomioitu merkittävä määrä muita muutostekijöitä: 

• henkilösivukulu-%:ien mukainen menojen tarkistus 300te
• kotikuntakorvausten kasvu 1,2Me
• pitkäaikaistyöttömyyden kasvun seurauksen lisääntyneet työmarkkinatuen kuntaosuudet 1Me
• korjattu hyvon budjetointivirhe 739-600te
• oppivelvollisuuden laajennuksen tarkennetut kustannusvaikutukset 424-697te
• ateriapalvelujen kustannuksiin liittyvä sopeutusvaateen poisto 500te ja toimittajahallinnan lisäys 100te Jatsin osakkeiden myynnin seurauksena 
• ict-​palvelujen laajennus perustietotekniikkatoimittajan vaihdon jälkeen 200-400te
• varhaiskasvatuksen mitoitusmuutoksen kustannusvaikutukset 90te
• varhaiskasvatuksen tuen laajennus 50-121t
• vähennetty verotuskustannukset valtion budjetin mukaisesti 90te-57te
• hyvon sopeutustavoitteen väliaikainen pudotus 2022 275te 
• HSL liittyminen on siirretty toteutuvaksi 2024 alkaen korjatun kustannusarvion mukaisesti 3,3Me
• käyttöomaisuuden myyntivoitot on huomioitu päivitetyn myyntiennusteen mukaan
• maankäyttökorvaukset vähennetty 1,5Me 2023 ja huomioitu vuodesta 2024 alkaen 1 miljoonan euron tasoisina  
• Keusoten kuntakohtainen talousarvioesitys TA2021 + 5,2% lisättynä 3 miljoonan riskivarauksella 

Voimassa olevan taloussuunnitelman mukaisesti konsernin kaikkia hallintotehtäviä koskevan sopeutusohjelman palvelualueille kohdentumaton osuus on sisällytetty talousarviossa konsernipalvelujen määrärahaan. Sopeutuksen toteuttaminen tulee edelleen edellyttämään tehtäväjärjestelyjä ja pieniä määrärahasiirtoja eri kehysten välillä prosesseja kehitettäessä. Tämän vuoksi esitetään, että kaupunginjohtajalla on myös vuonna 2022 oikeus siirtää näitä määrärahoja, jotta ohjelma saadaan pantua toimeen.

Talousarviossa on edelleen mukana kaupungin toimintojen käytössä olevien tilojen tehostaminen. Osana tehostamistavoitetta ollaan subventoitujen tilojen osalta vaiheittain siirtymässä malliin, jossa vuokralainen maksaa tiloista markkinavuokraa ja Hyvinvoinnin palvelualue voi myöntää yhteisölle hakemuksen perusteella vuokra-avusta. Muutoksen toimeenpanemiseksi esitetään, että kaupunginjohtajalla on oikeus päättää määrärahamuutoksista, joilla ei ole toimintakatevaikutusta, palvelualueiden ja tilaomistuksen välillä. 

Taloussuunnitelmassa kaupungin tuloksen riippuvuus maanmyyntituotoista on pidetty realistisella tasolla. Kaupunkikehityksen arvioimasta myyntipotentiaalista on huomioitu laskelmissa varovaisuuden periaatetta noudattaen vain 80 %, mikä tarkoittaa 4,6 - 7,3 miljoonaan euron vuosittaisia maanmyyntivoittoja.  

Sopeutustoimenpiteiden ansiosta palvelualueiden toimintakatteet kehittyvät taloussuunnitelmakaudella maltillisesti. Kaupungin oman toiminnan toimintakate ilman käyttöomaisuuden myyntivoittoja kasvu pysyy taloussuunnitelmakaudella keskimäärin nollassa.

Käyttöomaisuuden myyntivoitot ja maankäyttökorvaukset huomioiden kaupunkiin jäävän toiminnan toimintakatteen alijäämä kasvaa vuosina 2022-25 keskimäärin 0,4 % vuodessa.  

Verorahoitus

Taloussuunnitelman verotuloarvio perustuu nykyisiin veroprosentteihin maakuntauudistuksen aiheuttamat veroprosenttileikkaukset huomioiden. Maakuntauudistuksen vaikutus kunnallisveroprosenttin ja yhteisöverotulo-osuuksiin on huomioitu valtiovarainministeriön painelaskelmien mukaisesti. Laskelman mukaisesti kunnallisveroprosentista leikataan vuodesta 2023 alkaen 12,39 %-yksikköä ja yhteisöverotuloista 33 %:ia. Kaupungin veroprosentti vuonna 2023 on näin ollen 7,86 %-yksikköä. Maakuntauudistuksesta johtuen kunnilla ei ole mahdollisuutta korottaa veroprosenttejaan vuodelle 2023. Vuoden 2022 veroprosentista päätetään erikseen talousarvion käsittelyn yhteydessä. 

Verotulot kasvavat suunnitelmakaudella kuluvan vuoden 214 miljoonasta eurosta 224 miljoonaan euroon vuonna 2022. Vuonna 2023 verotulot putoaa lähes puoleen ja sen jälkeen kasvu on kunnallisverotulojen kertymäviiveestä johtuen taloussuunnitelmakaudella laskeva, mutta kääntyy taas uudelleen nousuun taloussuunnitelmakauden jälkeen. 

Valtionosuudet on täsmennetty talousohjelmaan Valtionvarainministeriön 18.10. julkaiseman painelaskelmatietojen mukaisesti. Aikaisempi painelaskuri oli sisältänyt virheen, joka leikkasi systemaattisesti kaikkien kuntien valtionosuuksia vuodesta 2023 alkaen 62 euroa/asukas. Valtionosuuden kasvavat vuonna 2022 9,6% vuodesta 2021 verotulomenetysten kompensaatiosta ja kunnille määrätyistä lisätehtävistä. Vuonna 2023 valtionosuudet laskevat 74% 11,2 miljoonaan euroon johtuen maakuntauudistuksesta, jonka seurauksena kunnilta poistuu 69 % peruspalvelujen valtionosuuksista. Lisäksi kaupungilta leikataan muutosrajoittimen osoittama valtionosuus ja maksettavaksi lankeaa siirtymätasaus, jolla tasoitetaan kunnille uudistuksesta aiheutuvia taloudellisia vaikutuksia.   

Investoinnit

Taloussuunnitelmat investointiosa pohjautuu erikseen hyväksyttävään vuosien 2022-2031 investointiohjelmaesitykseen. Nettoinvestointien määrä vaihtelee taloussuunnitelmavuosina 41,5 ja 65,7 miljoonan euron välillä. Investointitaso on taloussuunnitelmavuosina korkea ja niiden seurauksena vuosittainen poistotaso kasvaa vuoden 2021 tilanteesta vuosittain noin 2,1 miljoonalla eurolla muodostaen oleellisen lisähaasteen tasapainoisen talouden ylläpidolle. Sisäilmaongelmista käynnistyneet koulu- ja varhaiskasvatuksen rakennushankkeet selittävät ohjelmakauden korkeaa investointitasoa. Investointien ja Perhelän toimitilojen valmistuttua riski sisäilmaongelmille vähenee kaupungin tiloissa merkittävästi.  

Investoinnit on suunniteltu siten, että kaupungin toimintaedellytykset säilyvät hyvinä eikä investoimatta jättäminen tai investointien siirtäminen aiheuta lisäkustannuksia tai tulomenetyksiä tulevina vuosina. Korjausvelan kurissa pitävistä investoinneista ei ole karsittu, ja myös kasvun mahdollistavat investoinnit on pyritty säilyttämään ohjelmassa. Investoinneissa on varauduttu tilojen tehokkaampaan käyttöön tarvittaviin muutosinvestointeihin ja taloussuunnitelmaan on sisällytetty 2 miljoonan euron varaus kehitysinvestointeihin, joilla mahdollistetaan panostus pitemmällä aikavälillä toiminnan tehostamiseen ja rakenteellisten epäkohtien poistamiseen johtaviin, pääomaa vaativiin muutoksiin.

Lainat ja tulorahoitus

Kaupungin tulorahoituksen taso jää suunnitelmakaudella suhteellisen matalaksi. Vuonna 2022 vuosikate on 24,8 miljoonaa euroa, nousee vuonna 2023 38,9 miljoonaan ja laskee sitten reiluun 31 miljoonaan vuosina 2024-25. Vuosikatteella pystytään kattamaan noin 61% koko kauden 207,5 miljoonan euron nettoinvestoinneista. Tästä johtuen lainamäärä kasvaa nopeasti vuoden 2021 tilinpäätösennusteen mukaisesta 246 miljoonasta 317 miljoonaan euroon. Asukaskohtainen lainamäärä kasvaa samana aikana reilusta 5400 eurosta 6300 euroon per asukas. 

Taloussuunnitelma 2022-25 ja talousarvio 2022 on esitetty listan liitteenä.

Yhteistoimintamenettely

Työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetun lain 4 §:n mukainen yhteistoimintamenettely on käyty 28.9.2021 § 22.

Talousarvion sitovuusmääräykset

Sitovuustasojen taloussuunnitelma laaditaan nettositovana vuosille 2022-25. Määrärahojen sitovuus koskee siis koko nelivuotiskautta. Mikäli lautakunnat alittavat budjettinsa yksittäisenä vuonna, saavat ne määrärahan käyttöönsä seuraavana vuonna. Toisaalta lautakunnille ei myönnetä lisämäärärahaa, ilman esitystä ylityksen kattamisesta tulevien vuosien kehyksistä. Lautakunnat päättävät, millä toimenpiteillä ne tasapainottavat taloutensa. 

Valtuusto asettaa sitovat tavoitteensa sitovuustasoittain. Valtuustoon nähden sitovia ovat sitovat toiminnalliset tavoitteet ja niiden mittarit sekä määrärahat toimintakatteen osalta. Lautakunnat asettavat valtuustotasoa tarkemmat tavoitteet käyttösuunnitelmissa valtuuston vahvistaman taloussuunnitelmapäätöksen jälkeen. 

KR

Perustelut

Konserniyhteisöjen tavoiteasetanta on vuodesta 2020 alkaen kytketty osaksi kaupungin talousarviokäsittelyä ja tavoitteiden toteutumista seurataan osavuosikatsausten yhteydessä.

Konserniin kuuluville, olennaisille tytäryhteisöille asetetaan talousarvion laadinnan yhteydessä strategisten päämäärien toteuttamista tukevat valtuustoon nähden sitovat tavoitteet. Aikaisemmin tavoitteet asetettiin kaikille yhteisölle, joissa kaupunki oli mukana riippumatta siitä, onko kaupungilla vaikutusvaltaa yhteisön toimintaan tai onko yhteisö kaupungin näkökulmasta merkittävä. Vuosille 2022-25 yhteisökohtaiset tavoitteet on asetettu Järvenpään Mestariasunnot Oy:lle, Mestaritoiminta Oy:lle, Kiinteistö Oy Järvenpään Terveystalolle ja Järvenpään Pysäköinti Oy:lle. Muiden yhteisöjen osalta seurantaa tavoitteet on asetettu yhteisöryhmille yksittäisten yhteisöjen asemasta. 

Tavoitteiden lisäksi tytäryhtiöitä on pyydetty kuvaamaan talousarvioon liitettävään materiaaliin arviot vuoden 2022 toiminnasta ja tulevasta kehityksestä, liikevaihdon ja tuloksen kehityksestä, investoinnesta ja suunnitelluista rakenne- ja rahoitusjärjestelyistä. Lisäksi osana riskienhallintaa on pyydetty arvio toiminnan merkittävimmistä riskeistä ja epävarmuustekijöistä. Sanallisten osioiden lisäksi yhtiöiltä on pyydetty talousohjelmakauden tuloslaskelma, tase ja taloudelliset tunnusluvut, joiden pohjalta yhtiöiden tilaa voidaan arvioida ja seurata emon organisaatiossa.

Tavoitteet ja muu raportointi on esitetty pykälän liitteessä. Asiakirja liitetään kaupunginhallituksen talousohjelmaesitykseen. 

Perustelut

Talousarviokirjan liitteeksi on lisätty

• talousjaoston 28.10.2021 § 28 käsittelemät konserniyhteisöjen tavoitteet vuosille 2022-25 
• Keusoten esitys kuntakohtaiseksi vuoden 2022 talousarvioksi 

Talousarviokirjaan on korjattu kaupunginhallituksen 25.10.2021 § 278 käsittelyn yhteydessä ja sen jälkeen havaitut tekstivirheet ja puutteet. Pykälän oheismateriaalina on esitetty 

• kooste talousarviokirjaan tehdyistä muutoksista 25.10. jaettuun talousarviokirjaan nähden.
• kooste sitoviin toiminnallisiin tavoitteisiin tehdyistä tavoitevuosimuutoksista 
• ehdotus talousarvion käsittelyjärjestykseksi äänestystilanteessa

Kooste investointiohjelmamuutoksista on esitetty investointiohjelmapykälän liitteenä.

KR